Моя дипломная работа

НЕГОСУДАРСТВЕННОЕ ВЫСШЕЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

УРАЛЬСКИЙ  ГУМАНИТАРНЫЙ  ИНСТИТУТ

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

Кафедра «Гражданского права»

Допустить к защите:

Зав. кафедрой

_______________к.ю.н., доц. О.Г. Алексеева

Декан юридического факультета

_________________к.ю.н., доц. Д.А. Гришин

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

ПРАВО МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

Мулюковой Ольги Станиславовны

группа Ю-421 сф з

Специальность 030501 «Юриспруденция»

Специализация «Гражданское право»

Научный руководитель

_____________________ к.ю.н., доц. А.В.Савоськин

Рецензент ______________________П.В. Свиридов

ГОСТ контроль __________________С.Н. Шитиков

Решение экспертной комиссии УрГИ

Протокол № ___ от «__»________________2012 г.

Екатеринбург

2012

Оглавление

Список сокращений

Федеральный закон №131-ФЗ - Федеральный закон от 06.10.2003     №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации

Закон СССР 1990 года - Закон Союза Советских Социалистических республик от 09.04.1990 №1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»

Постановление ВС РФ 1991 года - Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 №3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»

Федеральный закон №154-ФЗ - Федеральный закон Российской Федерации от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Федеральный закон №122-ФЗ - Федеральный закон Российской Федерации от 22.08.2004 №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Конституция РФ - Конституция Российской Федерации

Распоряжение Правительства РФ 2002 года - Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.10.2002 №1453-р «О завершении до 31 декабря 2004 года передачи в муниципальную собственность объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы»

Постановление Правительства РФ 1995 года - Постановление Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 №235 «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность»

Распоряжение Президента РФ 1992 года - Распоряжение Президента Российской Федерации от 18.03.1992 №114-рп «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности»

Учреждение культуры – Муниципальное автономное учреждение культуры муниципального образования город Нягань «Городской культурный центр «Планета»

Постановление главы от 2002 года – Постановление главы муниципального образования от 25.12.2002 №1797 «О создании муниципального учреждения «Городской культурный центр «Планета»

Комитет – Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации муниципального образования город Нягань

Федеральный закон №174-ФЗ - Федеральный закон Российской Федерации от 03.11.2006 №174-ФЗ «Об автономных учреждениях»

Управление по культуре – Управление по культуре и искусству Администрации города Нягани

ДИЗО – Департамент имущественных и земельных отношений Администрации города Нягани

Дом культуры «Западный» - Муниципальное учреждение «Городской дом культуры «Западный»

Введение

Муниципальное образование является базовой территориальной единицей местного самоуправления, за которым государством признана способность иметь, приобретать и реализовывать гражданские права и обязанности, нести гражданско-правовую ответственность.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[1], местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Право населения на местное самоуправление самостоятельно и независимо от государственных органов решать вопросы местного значения, является неотъемлемым атрибутом демократического государства. Но самостоятельность местного самоуправления немыслима без его финансово-экономической основы, включающей муниципальную собственность. Вопросы, связанные с собственностью муниципальных образований, постоянно встают перед практиками и неоднозначно решаются теоретиками, таким образом, тема дипломного исследования представляется актуальной.

Муниципальное образование является собственником принадлежащего ему имущества и самостоятельно осуществляет все полномочия, определенные Федеральным законом №131-ФЗ, а также другими нормативными документами, в отношении этого имущества. Но, реализуя эти полномочия на практике, сталкивается с множеством проблем, связанных с несовершенством действующего законодательства.

Деятельность всякой власти, реализация ее политики должны быть обеспечены собственными материальными и финансовыми ресурсами. Тем более это актуально для современного периода, когда одной из основных функций власти является оказание общественно значимых услуг населению. К местному самоуправлению это относится в еще большей мере, чем к государственной власти, так как к задачам местного самоуправления в первую очередь относится удовлетворение основных жизненных потребностей населения.

Объектом исследования являются общественные отношения, касающиеся муниципальной собственности в Российской Федерации.

Предметом исследования является действующее законодательство Российской Федерации, регулирующее отношения в области муниципальной собственности, и его соблюдение.

Целью исследования является выявление проблемы правового регулирования института муниципальной собственности и поиск путей решения. Исходя из этого, поставлены следующие задачи:

- раскрыть понятие и содержание муниципальной собственности;

- изучить историю института муниципальной собственности в Российской Федерации;

- определить основания возникновения и прекращения права муниципальной собственности;

- изучить применение законодательства, касающегося муниципальной собственности, на практике.

Гипотеза исследования – изучая материалы по теме дипломной работы, мы планируем определить, какие факторы влияют на возникающие проблемы правового института муниципальной собственности.

Научная новизна дипломной работы обусловлена отсутствием комплексных научных исследований, посвященных межотраслевому анализу института муниципальной собственности.

Степень и уровень разработанности проблемы. Многие ученые и исследователи достаточно часто обращались и обращаются к проблеме изучения гражданского права. Так например сюда можно отнести труды Шершеневича Габриэля Феликсовича (Учебник русского гражданского права. — Казань, 1894, Общее учение о праве и государстве. — 1-е изд. — М.: Тип. Т-ва И. Д. Сытина, 1908. — 156 с.), Покровского Иосифа Алексеевича (История Римского Права. Издание 3-е, исправленное и дополненное. 1917), Суханова Евгения Алексеевича.

Теоретической основой для данной дипломной работы послужили работы Дерюгиной Т.В, Мулагаевой З.З., Невинского В.В., Шаломенцевой Е.Г. и других.

Нормативную основу данной дипломной работы составляют Конституция Российской Федерации, нормативно-правовые акты (причем как действующие, так и прекратившие свое действие), материалы судебной и правоприменительной практики.

Методологическая основа исследования базируется на положениях науки муниципального права, информационно-библиографических и периодических изданий, а также материалов Интернет-ресурсов.

Методика исследования дипломной работы строится на различных способах сбора первичной информации и правилах осуществления выборочных исследований.

Методы исследования используются следующие:

- сравнительный;

- аналитический;

- исследовательский.

Теоретическая значимость дипломной работы проявляется в том, что сформулированные автором выводы обладают научной новизной и вносят определенный вклад в развитие наук гражданского и муниципального права.

Практическая значимость заключается в том, что результаты данной дипломной работы могут быть использованы юридическими лицами при управлении муниципальной собственностью.

Данная работа состоит из введения, двух глав, которые объединяют шесть параграфов, списка использованных источников и литературы, а также приложения.

ГЛАВА 1. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие и содержание муниципальной собственности

В юриспруденции под собственностью понимается принадлежность имущества определенным лицам (индивидам, либо коллективам), на определенных условиях и в определенных формах^[2]. Согласно Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12.12.1993^[3] и Гражданскому кодексу Российской Федерации^[4] признаются и гарантируются следующие равноправные формы собственности:

- государственная (федеральная и субъектов Российской Федерации) собственность;

- муниципальная собственность;

- частная собственность.

В данной дипломной работе речь пойдет о муниципальной собственности, истории ее формирования и управления ею.

Муниципальная собственность – это имущественный комплекс муниципального образования, в который входят земельные участки, движимое и недвижимое имущество.

Муниципальная собственность наряду с имуществом, находящимся в государственной собственности и переданным в управление органам местного самоуправления, составляет экономическую основу местного самоуправления.

Наличие муниципальной собственности – одно из важных условий успешного существования муниципального образования.

Характерными особенностями муниципальной собственности являются:

- непосредственная связь данной собственности с интересами местного сообщества;

- воплощение в ней особой совокупности экономических отношений между человеком и властью;

- отнесение ее к разновидности публичной (общественной) собственности;

- муниципальная собственность является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования.

Правовое регулирование муниципальной собственности в Российской Федерации осуществляется рядом нормативных актов:

- Федеральный закон №131-ФЗ;

- ГК РФ;

- нормативные акты субъектов Российской Федерации.

В качестве субъектов муниципальной собственности выступают муниципальные образования (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа), которые осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом №131-ФЗ вопросов местного значения, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Примерный круг объектов права муниципальной собственности законодательно закреплен в статье 50 Федерального закона №131-ФЗ. Более детально состав муниципальной собственности определен в уставах муниципальных образований.

Например, статья 59 Устава города Нягани гласит^[5]:

1. В собственности города Нягани может находиться имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения:

1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов в границах города;

2) автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах города, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;

3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах города;

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах города;

6) имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности;

7) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории города муниципальной полицией;

8) имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

9) имущество, предназначенное для оказания на территории города скорой медицинской помощи (за исключением санитарно - авиационной), первичной медико - санитарной помощи в амбулаторно - поликлинических, стационарно - поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

10) имущество, предназначенное для создания условий для оказания медицинской помощи населению;

11) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, а также утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

12) архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;

13) имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории мест захоронения и организации ритуальных услуг;

14) имущество библиотек города;

15) имущество, предназначенное для обеспечения жителей города услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

16) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения, в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;

17) имущество, предназначенное для развития на территории города физической культуры и массового спорта;

18) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории города, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

19) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

20) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности города в соответствии с федеральными законами и законами Ханты – Мансийского автономного округа – Югры;

21) пруды, обводненные карьеры, расположенные на территории города;

22) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно - оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории города;

23) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

24) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;

25) имущество, предназначенное для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории города, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;

26) имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям на территории города.

2. В собственности города также находится имущество:

1) предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами Ханты - Мансийского автономного округа – Югры, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 15 Федерального закона №131-ФЗ;

2) предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с решениями Думы города Нягани;

3) необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

3. В случаях возникновения у муниципального образования город Нягань права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в пункте первом настоящей статьи, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества), либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.

1.2. История формирования муниципальной собственности

в Российской Федерации

С учетом особой роли муниципальной собственности в жизнедеятельности территории, законодательство часто обращалось к данному вопросу.

Так, в Законе Союза Советских Социалистических республик от 09.04.1990 №1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»^[6] впервые появляется понятие «коммунальная собственность». В соответствии с пунктом 2 статьи 10 Закона СССР 1990 года к коммунальной собственности относилось имущество, передаваемое безвозмездно Союзом Советских Социалистических республик, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом народных депутатов за счет принадлежащих ему средств.

Применительно к собственности, термин «муниципальный» впервые в российском законодательстве был введен Законом Российской Советской Федеративной Социалистической республики от 24.12.1990 №443-1 «О собственности в РСФСР»^[7],^[8].

Далее выходит Закон Российской Федерации от 06.07.1991 №1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»^[9], который закрепляет понятие «муниципальная собственность» и одновременно расширяет ее состав. Так начинается формирование муниципальной собственности.

Одним из наиболее существенных документов на этапе становления права муниципальной собственности стало постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 №3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»^[10].

По нашему мнению, постановление ВС РФ 1991 года было одним из наиболее существенных документов на этапе становления права муниципальной собственности. Этим документом до настоящего времени руководствуются муниципальные органы в определении состава муниципального имущества. Постановление ВС РФ 1991 года разграничило государственную собственность на три самостоятельных вида:

- объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности;

- объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

- объекты, относящиеся к муниципальной собственности.

Это была первая попытка разграничить собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

В приложении №3 к постановлению ВС РФ 1991 года содержится перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности городов и районов. К ним относятся:

- жилищный и нежилой фонд;

- жилищно – эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, относящиеся к муниципальной собственности;

- объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта, внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;

- другие объекты, находящиеся в оперативном управлении органов местного самоуправления.

Кроме того, объектами муниципальной собственности являются:

1) объекты, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов:

- предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;

- оптово – складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий;

- учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта;

2) предприятия и объекты общественного питания, розничной торговли и бытового обслуживания населения, учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в собственности различных министерств и ведомств.

Однако процедура передачи части государственного имущества в муниципальную собственность в постановлении ВС РФ 1991 года отсутствовала.

Порядок передачи и оформление права собственности выше перечисленных объектов был установлен распоряжением Президента Российской Федерации от 18.03.1992 №114-рп «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности»^[11] (в настоящее время данный документ утратил силу (Указ Президента Российской Федерации от 12.06.2006 №603 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации»^[12])).

В соответствии с Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, Совету народных депутатов города необходимо было утвердить перечни объектов, передаваемых в муниципальную собственность, и направить на регистрацию в Комитет по управлению имуществом республики в составе Российской Федерации, края, области, автономной области, автономного округа. Не исключенные из данных перечней объекты считались переданными в муниципальную собственность с момента принятия решения о его передаче Верховным советом республики в составе Российской Федерации, Советом народных депутатов края, области, автономной области, автономного округа или по истечении двухмесячного срока с момента регистрации перечня, если соответствующее решение не было принято.

Затем порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную был прописан в Указе Президента Российской Федерации от 22.12.1993 №2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»^[13] и распоряжении Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом от 05.02.1993 №217-р «Об упорядочении процесса учета и разграничения прав собственности на нежилые помещения»^[14].

Согласно этим документам органам местного самоуправления было предоставлено право самостоятельного утверждения перечня объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность, руководствуясь постановлением ВС РФ 1991 года.

Следующим вступает в силу Федеральный закон Российской Федерации от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[15]. В соответствии со статьей 29 Федерального закона №154-ФЗ в состав муниципальной собственности входили:

- средства местного бюджета;

- муниципальные внебюджетные фонды;

- имущество органов местного самоуправления, а также земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

- предприятия и организации;

- банки и другие финансово-кредитные организации;

- жилищный фонд и нежилые помещения;

- учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;

- другое движимое и недвижимое имущество.

С принятием Федерального закона №131-ФЗ начат новый виток реформ местного самоуправления, целью которых предполагалось улучшение оказания качества услуг населению органами публичной власти посредством обеспечения четкого разграничения полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления^[16].

Перечень объектов муниципальной собственности устанавливает статья 50 Федерального закона №131-ФЗ. По сравнению с Федеральным законом    №154-ФЗ данный перечень несколько сужен. Тем самым ограничиваются перспективы муниципальных образований по наращиванию доходов за счет использования муниципального имущества^[17].

Данная статья закрепила радикальное исходное правило - принцип целевого назначения имущества. Теперь в муниципальной собственности может находиться имущество, предназначенное для решения публичных задач, стоящих перед местным самоуправлением. Можно сказать, имущество следует за полномочиями.

Политика государства в отношении муниципальной собственности соответствует определенной Президентом и Правительством Российской Федерации стратегии в управлении имуществом, направленной на оптимизацию объема государственной и муниципальной собственности с тем, чтобы в конечном итоге у всех уровней публичной власти осталось только то имущество, которое необходимо для исполнения их властных полномочий.

Формирование муниципальной собственности муниципальных образований, связано с перераспределением и разграничением государственного и муниципального имущества. Этот процесс включает в себя два самостоятельных аспекта:

- перераспределение имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;

- разграничение имущества прежних муниципальных образований между новыми муниципальными образованиями разных типов - муниципальными районами, городскими и сельскими поселениями, городскими округами.

Правовую базу разграничения образуют:

- Федеральный закон №131-ФЗ (статьи 50, 85);

- Федеральный закон Российской Федерации от 22.08.2004 №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[18] (части 11 и 11.1 статьи 154);

- Постановление Правительства Российской Федерации от 13.06.2006 №374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации»^[19];

- другие нормативно – правовые акты.

Указанные акты регулируют общий порядок передачи имущества.

В отношении отдельных видов имущества - земель, лесов, водных объектов, объектов культурного наследия - установлены особые процедуры передачи.

В плане разграничения недвижимого имущества можно выделить два правовых режима:

1) обязательная передача имущества от одного органа публичной власти другому;

2) факультативная (по согласованию) передача имущества от одного органа публичной власти другому.

С имуществом, которое не предназначено для решения задач того или иного уровня публичной власти, все более или менее понятно – оно подлежит передаче другому уровню публичной власти, в компетенцию которого входит решение задач по профилю имущества, либо, если оно не входит в сферу интересов других публичных субъектов, перепрофилированию или отчуждению.

Но есть иные случаи: одно и, то, же имущество по своему целевому назначению отвечает публичным задачам, стоящим и перед органами местного самоуправления, и перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и перед органами государственной власти Российской Федерации.

В этом случае передача имущества его нынешним владельцем другому публичному субъекту обязательна только тогда, когда такое имущество уже используется органами или организациями (предприятиями и учреждениями) этого другого публичного субъекта, причем только для осуществления определенных для него публичных задач (часть 11 статьи 154 Федерального закона №122-ФЗ).

Причем следует обратить внимание, что по смыслу Федерального закона №122-ФЗ обязательность передачи включает, как обязанность одной стороны передать имущество, не отвечающее ее публичным задачам, так и обязанность другой стороны принять имущество, если оно соответствует ее публичным функциям. В данном случае ни та, ни другая сторона не имеют выбора - они имеют право на волеизъявление, но содержание этого волеизъявления полностью продиктовано Федеральным законом №122-ФЗ.

Таким образом, муниципальные образования имеют право требовать передачи и в то же время не могут отказываться от передаваемого им федерального или регионального имущества в двух ситуациях:

- если такое имущество может находиться исключительно в собственности этого муниципального образования - то есть не может находиться в собственности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации (не соответствует их задачам);

- если имущество может находиться в федеральной или региональной собственности, но оно используется муниципальными органами или организациями на момент передачи.

Аналогично и Российская Федерация, и субъекты Российской Федерации имеют право требовать передачи, и в то же время не могут отказываться от передаваемого им муниципальными образованиями имущества.

Вместе с тем, в пределах установленного перечня муниципального имущества органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать, какие объекты муниципальной собственности необходимы им для решения соответствующих вопросов местного значения.

Таким образом, важное значение, для формирования муниципальной собственности, имеет процесс разграничения объектов собственности между уровнями публичной власти, а также между муниципальными образованиями.

В настоящее время основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются как недостаточное правовое регулирование имущественных отношений в указанной сфере, так и неэффективное управление муниципальным имуществом. Органам местного самоуправления необходимо активно применять новые рыночные механизмы для эффективного использования муниципального имущества, привлекать частный бизнес для предоставления социально-бытовых услуг населению, используя в этих целях, в частности, концессионные соглашения.

1.3. Управление муниципальной собственностью

Согласно статье 1 Федерального закона №131-ФЗ местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. В соответствии с пунктом 2 статьи 125 ГК РФ, приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается на органы местного самоуправления.

Пункт 9 статьи 35 и пункт 7 статьи 37 Федерального закона №131-ФЗ установили, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно.

Пункт 1 статьи 48 ГК РФ признает юридическим лицом организацию, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. На сегодняшний день оно является одновременно формой самоорганизации граждан и в этом качестве – составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти и элементом рыночной экономики.

Деятельность органов местного самоуправления осуществляется в соответствии с перечнем вопросов местного значения, указанных в Федеральном законе №131-ФЗ.

Согласно статьи 133 Конституции РФ, субъектам Российской Федерации, а также другим органам запрещается ограничивать права местного самоуправления.

Право муниципальной собственности может быть приобретено следующими способами:

- в результате разграничения государственной собственности по процедуре передачи,

- путем изготовления (создания) новой вещи (например, недвижимого имущества);

- путем получения поступлений (доходов, продукции, плодов) в результате использования уже имеющегося муниципального имущества;

- на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждения этого имущества;

- по наследству в соответствии с завещанием или законом;

- по решению суда (например, в отношении бесхозяйного недвижимого имущества);

- в установленном порядке (например, находка или клад).

После передачи объектов, необходимых для решения вопросов местного значения, органы местного самоуправления приобретают право управлять данной муниципальной собственностью.

Управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности (пункт 1 статьи 130 Конституции РФ, статья 51 Федерального закона №131-ФЗ) в целях максимального обеспечения социально значимыми услугами населения муниципального образования и осуществляемая в форме принятия нормативно – правовых актов, организации их осуществления и контроля над их исполнением^[20].

Управление муниципальной собственностью должно учитывать как социальные, так и инвестиционные цели. Реализовать эти цели возможно в том случае, когда:

- создана эффективная систем учета муниципального имущества;

- разработаны критерии эффективного использования муниципальной собственности;

- созданы условия для инвестиционной привлекательности муниципального имущества;

- разработана эффективная система аудита и контроля сохранности и целевого назначения муниципального имущества.

При выборе способа управления собственностью следует учитывать и отраслевую специфику. Например, при реорганизации муниципальных предприятий в сфере жилищно-коммунального хозяйства следует руководствоваться тем, что не всегда можно использовать рыночные механизмы.

Существуют четыре основных метода ведения муниципального хозяйства:

- прямое управление;

- муниципально – подрядная система;

- муниципально – арендная система;

- муниципальная концессия.

Рассмотрим каждый метод подробнее.

Прямое управление.

При прямом управлении органы местного самоуправления осуществляют непосредственное руководство муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями.

ГК РФ предусмотрено создание муниципальных предприятий в форме унитарных предприятий, которые не наделены правом собственности на закрепленное за ними имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Унитарные предприятия могут основываться на праве хозяйственного ведения.

Собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия. Владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, ограничено правом контроля со стороны собственника (органов местного самоуправления) за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. А также правом собственника на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении созданного им предприятия и запретом на распоряжение имуществом без согласия собственника.

Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника.

Органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные учреждения и закреплять за ними имущество, находящееся в муниципальной собственности.

Муниципальные учреждения могут быть автономными, бюджетными и казенными.

Особенности правового положения закрепленного имущества, за муниципальными учреждениями состоят в следующем.

В соответствии со статьей 296 ГК РФ имущество принадлежит муниципальным учреждениям на праве оперативного управления. В связи с этим собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Муниципальные автономные и бюджетные учреждения отвечают по своим обязательствам всем находящимся у него имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ними собственником этого имущества или приобретенного ими за счет средств, выделенных собственником на приобретение этого имущества.

Собственник не несет ответственности по обязательствам учреждений, учреждения в свою очередь не отвечают по обязательствам собственника.

Муниципальное казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет главный распорядитель бюджетных средств.

Теперь несколько слов о преимуществах и недостатках прямого управления.

Преимуществами создания муниципального унитарного предприятия являются, получение дохода в долгосрочном периоде в виде отчислений от чистой прибыли и платы за пользование муниципальным имуществом, возможность решения задач социально – экономического развития территории.

Так же, в рамках этого метода управления органы местного самоуправления могут выступать учредителем хозяйственных обществ.

К преимуществам хозяйственных обществ относят:

- возможность привлечения стороннего капитала в деятельность предприятия за счет продажи долей или пакетов акций;

- ограничение ответственности органов местного самоуправления по долгам хозяйственного общества только вкладом в уставный капитал;

- наличие органов управления, в которых участвует учредитель (орган местного самоуправления);

- возможность нормативного регулирования процедуры увольнения руководителя;

- возможность стимулирования работы управленческого персонала к повышению эффективности деятельности предприятия.

Преимуществами создания муниципального бюджетного учреждения является то, что плоды, продукция и доходы от использования имущества, а также имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям, поступает в оперативное управление учреждения, в порядке, установленным законодательством.

Отрицательным моментом при создании муниципального автономного учреждения можно считать то, что средства от приносящей доход деятельности, а также средства, полученные в результате пожертвований российских и иностранных юридических и физических лиц, и приобретенное за счет этих средств имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.

Муниципально – подрядная система.

При муниципально – подрядной системе строительство и выполнение определенных функций ведется не органами местного самоуправления, а временно нанимаемыми на конкурсной основе частными подрядчиками, получающими часть прибыли. Подрядная система играет очень важную роль в современных муниципальных хозяйствах, однако ее эффективное применение требует соблюдения определенных принципов и правил, строгой системы учета и контроля.

В Российской Федерации этот метод регулируется Федеральным законом Российской Федерации от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»^[21].

Муниципально – арендная система.

Следующая форма распоряжения муниципальной собственностью это передача в аренду муниципального имущества.

Применяется не с целью избавления органов местного самоуправления от расходов по эксплуатации имущества, а лишь при условии невозможности распорядиться муниципальным имуществом более выгодным образом.

Муниципальное имущество на определенный срок сдается в аренду частным лицам. При этом органы местного самоуправления на срок аренды полностью отказываются от доходов, получаемых от использования сдаваемого имущества в обмен на фиксированные, регулярно уплачиваемые арендатором платежи. Арендатор обычно занимается деятельностью, не связанной с выполнением поручений органов местного самоуправления по решению тех или иных вопросов местного значения, что снижает возможности муниципального регулирования.

Преимуществами передачи в аренду являются появление стабильного источника доходов и возможность использования объектов недвижимости в будущем для развития муниципального образования. Недостатками аренды считаются потеря возможных доходов в виде земельного налога, при фиксированной ставке возможны потери от инфляции.

Обладая большим, чем у любого другого собственника на данной территории объемом ликвидного имущества, органы местного самоуправления способны диктовать свои условия рынку:

- сдерживать рост и разброс цен;

- задавать уровень корректности и стабильности договоров;

- снижать уровень произвола в отношении арендаторов со стороны частных владельцев недвижимости и так далее.

При заключении договоров аренды, уполномоченные, на то органы местного самоуправления вступают на поле гражданско – правовых отношений, где действуют принципы свободы договора и равенства его участников. Но предоставить муниципальным чиновникам право вести эксклюзивные переговоры об условиях договора аренды (сроках, цене и тому подобное) невозможно.

Олицетворяя собой публичную власть, органы местного самоуправления обязаны:

- регламентировать свою деятельность нормативно-правовыми актами;

- действовать в интересах всех членов местного сообщества;

- обеспечивать гласность и прозрачность своей деятельности.

Отсюда вытекает необходимость разработки местного нормативно-правового акта о порядке передачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности, утверждения его местным представительным органом власти и доведения его до сведения всех заинтересованных лиц через средства массовой информации.

Конечно, для арендаторов умеренные цены, стабильность и предсказуемость условий аренды, открытые конкурсы на право аренды, выявляющие истинную стоимость объектов аренды, имеют особое значение. Именно благодаря этим факторам предприниматели охотнее арендуют муниципальную недвижимость, чем такую же частную. Но местные органы власти не должны забывать о том, что они должны действовать в интересах населения.

Муниципальная концессия.

Представляет собой уступку органами местного самоуправления на определенный срок и на договорных условиях частному хозяйствующему субъекту права устраивать и вести хозяйство в определенной сфере деятельности. Фактически, использование подобной системы означает неспособность органов местного самоуправления вести ту или иную часть местного хозяйства.

Реализация концессионного механизма связна и с такими проблемами, как:

- отсутствие практики договорных отношений как между собственником и концессионером и потребителем коммунальных услуг, поэтому об эффективности этого способа можно судить по расчетным параметрам;

- необходимость закрепления ответственности за тарифное регулирование услуг, например, тепло- и водоснабжения, за органами местного самоуправления (только при этом условии концессия будет работать);

- потеря влияния в сфере коммунального обслуживания;

- отсутствие стимулов для инвесторов и местных властей к заключению подобного типа договоров^[22].

Таким образом, каждое муниципальное образование должно индивидуально подходить к методу управления муниципальной собственностью, исходя из соображений продуктивности с учетом возможных рисков.

Какую бы форму управления органы местного самоуправления ни выбрали, они должны, стремится максимально сохранить управляемость имуществом на своей территории, однако искусственно сохранять неэффективное муниципальное имущество не следует.

Хотелось бы обратить внимание и на каждое полномочие в рамках управления муниципальным имуществом.

Полномочие владения – это юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над вещью.

Полномочие пользования – это юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств, в процессе ее потребления. Полномочие пользования обычно опирается на полномочие владения.

Одной из самых сложных задач является разработка критериев эффективного использования собственности. Это связано с тем, что в силу разных причин до сих пор:

- сохраняются монополия муниципальных предприятий в отдельных отраслях;

- сохраняются административные барьеры, препятствующие развитию в отраслях городского хозяйства частного бизнеса;

- ограничивается доходность бизнеса из-за регулирования тарифов на отдельные услуги и так далее^[23].

Полномочие распоряжения – это юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов по отношению к этой вещи^[24].

В соответствии со статьей 132 Конституции РФ, распоряжение муниципальной собственностью от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции.

Выбор метода распоряжения муниципальным имуществом должен зависеть от возможности конкуренции на рынке конкретных услуг или же нецелесообразности, в том числе экономической, создания альтернативных предприятий^[25].

Итог по данному разделу будет следующий.

Органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам на возмездной или безвозмездной основе, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.

Так же имущество можно продать, и сравнительно быстро получить относительно крупную сумму денежных средств единовременно и получать в дальнейшем доход в виде земельного налога. Но недостатками продажи являются потеря возможных доходов от использования недвижимости в будущем, а также трудности в поиске покупателей, которые обладали бы достаточно крупными средствами для полного выкупа.

Конечно, в рамках дипломной работы не возможно подробно рассмотреть все методы управления муниципальной собственностью, но необходимо обозначить, что существуют и другие методы, например передача имущества в доверительное управление коммерческим организациям или безвозмездное пользование муниципальным имуществом.

Приобретение и отчуждение муниципальным образованием имущества и имущественных прав осуществляется в порядке, установленном органами местного самоуправления.

При осуществлении права муниципальной собственности органы местного самоуправления не должны превышать пределы осуществления гражданских прав. В соответствии с пунктом 1 статьи 10 ГК РФ при осуществлении любых гражданских прав запрещены:

- действия, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу;

- злоупотребление правом в иных формах;

- использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции;

- злоупотребление доминирующим положением на рынке.

ГЛАВА 2. ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНOЙ СОБСТВЕННOСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Основные проблемы определения правового режима имущества, находящегося в муниципальной собственности

По мнению Н.С. Бондаря, С.А. Зинченко, «право муниципальной собственности нельзя охарактеризовать как элементарное, простое: оно носит системный характер»^[26]. Они рассматривают данное право через четыре уровня его развития, где Советы, администрации и созданные ими органы как представительные органы власти непосредственно через население путем проведения референдума или через иные территориальные формы демократии осуществляют правомочия распоряжения и управления муниципальной собственностью, то есть рассматриваемое право они представляют как целостную систему, которая носит системный характер.

Ю.К. Толстой, обращаясь к содержанию права муниципальной собственности, отмечает, что оно полностью приложимо к общему определению права собственности как субъективного права^[27].

Рассматривая содержание отношений, подлежащих регулированию нормами объективного и субъективного права собственности, Г.Н. Чеботарев определяет «право муниципальной собственности в объективном смысле как институт отрасли муниципального права, охватывающий систему норм права, регулирующих отношения присвоенности имущества муниципальному образованию и отчужденности от этого имущества всех других лиц»^[28]. Право муниципальной собственности, по его же мнению, в субъективном смысле обозначает «юридически обеспеченное господство муниципального образования над имуществом, которое выражается во владении, пользовании, распоряжении им и устранении всех иных лиц от вмешательства в такое господство»^[29].

Вместе с тем, по мнению Е.М. Андреевой, «аксиомой является тот факт, что любой принцип до тех пор останется лишь «голым» принципом, пока он не будет подкреплен экономическим содержанием. Поэтому очевидно, что органы местного самоуправления будут самостоятельны на деле только в случае закрепления материальных гарантий их самостоятельности. Такими экономическими гарантиями в общей теории местного самоуправления признаны закрепленные в законе источники поступления денежных средств (муниципальные налоги и сборы), а также наличие муниципальной собственности и права органов местного самоуправления свободно управлять ею и соответственно получать доходы от ее использования»^[30].

Итак, содержание права собственности составляет принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Согласно статье 215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Пункт 3 статьи 215 ГК РФ делит муниципальное имущество на:

1) имущество, находящееся в муниципальной собственности и закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение;

2) средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Такое разделение муниципального имущества имеет значение, прежде всего, для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им юридических лиц по их долгам.

По мнению И.В. Матанцева, «имущество первой группы имеет в основном социальное (образование, медицина, культура) и производственное значение. Имущество второй группы призвано удовлетворять потребности населения, связанные с проживанием на территории соответствующего поселения или иного муниципального образования, а также финансово и материально обеспечивать деятельность органов местного самоуправления»^[31]. Е.А. Илюхина предлагает дифференцировать муниципальное имущество следующим образом. Во-первых, это объекты муниципальной собственности, непосредственно управляемые собственником. К этой группе следует отнести средства местных бюджетов и внебюджетных фондов, а также иное муниципальное имущество, закрепленное во владение, пользование и распоряжение за органами местного самоуправления, т.е. муниципальную казну.

Во-вторых, это социально-экономическая система города, т.е. унитарные предприятия, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения (статья 294 ГК РФ). Такое владение имеет ограничения по сравнению с правом собственности^[32].

Отдельные авторы предлагают отнести к муниципальной собственности (исходя из новых принципов формирования публичной собственности в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ):

- имущество, необходимое для осуществления полномочий органов местного самоуправления;

- имущество, необходимое для осуществления деятельности муниципальных учреждений;

- имущество, приватизация которого запрещена^[33].

Как было отмечено, муниципальная собственность появилась путем выделения из государственной. Образование муниципальной собственности на имущество происходило на основании тех нормативных документов, которые были перечислены выше.

При этом российское законодательство, ученые, определяя общие для всех участников имущественного оборота правила, относящиеся к праву собственности, вместе с тем выделяют и особенности муниципальной собственности.

Как отмечают некоторые авторы, «муниципальная собственность представляет собой самый крупный имущественный комплекс на территории муниципального образования. Материальная основа муниципальной собственности - земля, жилые и нежилые здания, объекты транспорта и коммуникаций, здравоохранения, образования, различные производства, ориентированные на удовлетворение местных потребностей. Однако сегодняшняя структура всех этих комплексов такова, что они являются не столько капиталообразующими, сколько капиталопоглощающими комплексами»^[34].

Выделяя особенности муниципальной собственности, М.А. Овакимян также отмечает, что «муниципальная собственность близка к государственной собственности, с одной стороны, и к частной собственности, с другой стороны, образуя некий «коридор свободы» муниципального управления. В то же время она не является и смешанной формой собственности»^[35].

К особенностям, по мнению Н.А. Модина, можно отнести и то, что как собственники своего имущества муниципальные образования независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях в качестве вполне самостоятельных, равноправных и имущественно обособленных субъектов^[36].

Муниципальная собственность, начавшая с недавнего времени формироваться в муниципальных образованиях Российской Федерации, еще не приобрела законченной формы, сам процесс ее формирования находится в постоянном движении и совершенствовании. Муниципальная собственность, являясь формой публичной собственности, выступает средством социальной защиты населения муниципального образования, она позволяет обеспечить определенные социальные потребности людей и способствовать достойному существованию отдельным, слабо защищенным слоям населения. А это один из самых важных аргументов в пользу необходимости формирования муниципальной собственности. Но способы формирования ее не до конца на сегодня изучены юридической теорией и практикой.

Прежде чем непосредственно обратиться к способам формирования муниципальной собственности, рассмотрим общепринятые в юридической теории основания и способы приобретения права собственности.

Как и всякое правоотношение, правоотношения собственности возникают на основании определенных юридических фактов, которые обычно рассматриваются в качестве оснований возникновения права собственности. Статья 218 ГК РФ посвящена основаниям приобретения права собственности, однако она не содержит исчерпывающего перечня оснований и полной их классификации.

Со времен римского права все способы возникновения права собственности принято подразделять на первоначальные и производные. Как отмечает Л.В. Щенникова, «к первоначальным способам возникновения права собственности относили случаи, когда право собственности на имущество устанавливается впервые либо помимо воли прежнего собственника. К производным - случаи возникновения права собственника у приобретателя по воле предшествующего собственника и с согласия самого приобретателя. Смысл и практическое значение этой классификации выражались известным римским принципом: «никто не может передать другому больше прав, чем имеет сам»^[37].

По мнению Е.А. Суханова, различие первоначальных и производных способов приобретения права собственности делает возможным различие понятий «основания возникновения права собственности» (т.е. титулов собственности, или правопорождающих юридических фактов) и «способы приобретения права собственности» (т.е. правоотношений, возникающих на основе соответствующих юридических фактов)^[38]. Таким образом, различие первоначальных и производных способов приобретения права собственности сводится, по его мнению, к отсутствию или наличию правопреемства, то есть преемства прав и обязанностей владельцев вещи. Также он отмечает, что «многие способы возникновения права собственности могут применяться любыми субъектами гражданского права (например, различные сделки). Имеются, однако, и специальные способы возникновения этого права, которые используются лишь строго определенными субъектами. Так, реквизиция, конфискация, национализация могут служить основанием возникновения только государственной собственности, а сбор налогов и пошлин – также и муниципальной собственности, ибо для всех других собственников они являются способами прекращения их права на соответствующее имущество».

Что касается оснований возникновения муниципальной собственности, то источники ее формирования различны. Их можно условно разделить на две группы: общегражданские способы и способы, на основании которых может возникнуть только муниципальная собственность, т.е. специфические (специальные) способы формирования муниципальной собственности.

Общими для всех форм собственности, в том числе и для муниципальной, являются такие основания, как прибыль муниципальных предприятий, учреждений и организаций. И, кроме того, имущество, полученное по сделкам, в том числе поступления от сдачи муниципального имущества в аренду, и многие другие способы.

2.2. Актуальные проблемы формирования

муниципальной собственности и пути их решения

Как показывает практика, процесс формирования муниципальной собственности в Российской Федерации сопровождался множеством судебных разбирательств между органами государственной и муниципальной власти, вызванных несовершенством нормативно-правовой базы. При передаче государственного имущества муниципальным образованиям возникли правовые проблемы:

- разграничения объектов между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;

- разграничения собственности на землю и регистрации права собственности на земельные участки;

- перераспределения и разграничения собственности как способа формирования муниципального имущества;

- формирования муниципальной собственности на базе межмуниципальных хозяйственных обществ;

- регистрации имущества;

- прочие проблемы формирования муниципального имущества^[39].

Как отмечалось в предыдущей главе первоначально вопросы разграничения государственной собственности были урегулированы постановлением ВС РФ 1991 года, согласно которому возникло право муниципальной собственности.

Документом, подтверждающим право муниципальной собственности на отдельные объекты, является соответствующий реестр муниципальной собственности. До внесения объектов в соответствующий реестр подтверждающим документом являлся перечень объектов, составленный в соответствии с Указом Президента РФ 1993 года и Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденным распоряжением Президента РФ 1992 года.

В результате правоприменения перечисленных документов возникли споры вокруг объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально- культурной сферы.

В связи с этим, было принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.10.2002 №1453-р «О завершении до 31 декабря 2004 года передачи в муниципальную собственность объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы»^[40] (утратило силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 14.07.2006 №437 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации о передаче объектов из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность»^[41]), которое обязывало федеральные органы исполнительной власти, федеральные государственные унитарные предприятия, федеральные казенные предприятия и федеральные государственные учреждения, имеющие на балансе объекты жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, до 31 декабря 2004 года завершить передачу указанных объектов в муниципальную собственность в соответствии с Положением о порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 №235 «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность»^[42] (утратил силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 14.07.2006 №437 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации о передаче объектов из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность»^[43]).

Таким образом, в Российской Федерации была установлена необходимость передачи в муниципальную собственность объектов, принадлежавших государству. Согласно требованию распоряжения Правительства РФ 2002 года во многих регионах Российской Федерации начались работы по осуществлению передачи объектов собственности социально - культурной сферы и жилищно-коммунального хозяйства в муниципальную собственность.

Пунктом 9 распоряжения Президента РФ 1992 года установлено, что перечень для передачи объектов в муниципальную собственность города, района разрабатывает соответствующий Комитет по управлению имуществом города, района, а орган местного самоуправления, его утверждает. Утвержденные и оформленные объекты, передаваемые в муниципальную собственность, представляются в соответствующий Комитет по управлению имуществом республики в составе Российской Федерации, края, области, автономной области, автономного округа в двух идентичных экземплярах.

Согласно пункту 5 Положения о порядке передачи объектов социально- культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, утвержденного постановлением Правительства РФ 1995 года, органы местного самоуправления, в муниципальную собственность, которых передаются объекты социально – культурного и коммунально – бытового назначения федеральной собственности, совместно с администрациями предприятий оформляют необходимую техническую документацию и акты приема-передачи по утверждаемой Министерством строительства Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации форме в месячный срок с момента принятия соответствующего решения о передаче указанных объектов.

В частности в муниципальном образовании город Нягань на баланс Комитета по управлению муниципальным имуществом были переданы объекты культуры – Дом культуры «Строитель» и Дом культуры лесников.

Затем эти объекты на основании распоряжения Главы администрации от 24.05.1995 №203 были переданы на баланс городского комитета по культуре.

Каких либо условий, ограничений, либо обременений для осуществления передачи в муниципальную собственность объектов социально – культурного и коммунально-бытового назначения, находящихся на балансе учреждений указанными выше законодательными актами установлено не было.

Порядок компенсации затрат, связанных с содержанием передаваемых объектов был определен пунктом 2 распоряжения Правительства РФ 2002 года.

Но не смотря на то, что было разработано немалое количество документов, опыт показал, что в некоторых регионах Российской Федерации наблюдалось торможение процесса передачи объектов. И тому было немало причин правового характера. Анализ практики разрешения споров в Арбитражных судах показал, что во многих муниципальных образованиях не были выполнены требования российского законодательства, что породило немало судебных разбирательств. Наиболее характерными основаниями для судебных разбирательств стали жалобы:

1. На несвоевременное и неполное законодательное регулирование порядка безвозмездной передачи имущества муниципальным образованиям.

2. На бездействие администраций некоторых муниципальных образований, выраженных:

- в задержке приема объектов собственности;

- в непринятии некоторыми муниципалитетами объектов в собственность по причине неудовлетворительного технического состояния передаваемых объектов, требующего проведения их технического обследования (во многих случаях уполномоченные органы местного самоуправления были готовы рассмотреть вопрос приема- передачи объектов в собственность при условии предварительного ремонта, либо перечисления средств на его проведение в бюджет муниципального образования).

Решение этих споров Арбитражными судами основывалось на распоряжении Правительства РФ 2002 года^[44]. Поэтому муниципалитеты обязаны были принять государственные объекты в муниципальную собственность в установленный распоряжением срок – не позднее 31 декабря 2004 года. Действия же муниципалитетов, которые не выполнили этого требования, обоснованно признавались Арбитражными судами как незаконные.

Наиболее сложными для разбирательства в Арбитражных судах были дела, связанные с неприемом некоторыми муниципалитетами объектов в собственность по причине неудовлетворительного технического состояния передаваемых объектов.

Несколько позже, в 2006 году, процедура передачи объектов имущества в муниципальную собственность стала более сложной. Это было вызвано изданием документов, отменяющих распоряжение Президента РФ 1992 года и распоряжение Правительства РФ 2002 года, то есть Указа Президента Российской Федерации от 12.06.2006 №603 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации»^[45] и постановления Правительства Российской Федерации от 14.07.2006 №437 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации о передаче объектов из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность»^[46] соответственно.

А принятое постановление Правительства Российской Федерации от 13.06.2006 №374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации»^[47] установило целый перечень документов для принятия решения о передаче имущества. В данный перечень входила справка организации, осуществляющей государственный технический учет и (или) техническую инвентаризацию объектов градостроительной деятельности, о технических характеристиках и адресах предлагаемых к передаче объектов, которая была необходима только в случае передачи отдельных помещений в зданиях в целях индивидуализации предлагаемого к передаче имущества. Однако в этой справке не указывалось, что в силу, например, технической неисправности объекта органы местного самоуправления могут отказаться от принятия данного объекта в муниципальную собственность. Поэтому, Арбитражными судами выносились следующие решения: «Не принятие органами местного самоуправления передаваемых организациями объектов собственности в виду их технического состояния не законно, а бездействия органов местного самоуправления не правомерны и не соответствуют требованиям действующего законодательства».

Таким образом, при передаче в муниципальную собственность имущества многие муниципальные образования Российской Федерации получили от государства большое количество технически неисправных объектов, без соответствующей технической и эксплуатационной документации, чему способствовала несовершенная нормативно-правовая база. В результате органы местного самоуправления взяли на себя дополнительную финансовую нагрузку, с которой не в состоянии справиться местным бюджетам.

Было бы целесообразно законодательно урегулировать:

- технические характеристики объекта, при которых возможна передача имущества;

- единую методику передачи государственного имущества в муниципальное распоряжение, которая определила бы правила и порядок приведения объектов, передаваемых государством в собственность муниципальным образованиям в ненадлежащем состоянии, в функционально пригодное техническое состояние, а также оформления соответствующей технической документации, либо нормативно обязать органы государственной власти материально содействовать приведению объектов собственности, переданных муниципальным образованиям в ненадлежащем состоянии, в функционально пригодное техническое состояние и оформленной технической документацией.

2.3. Муниципальное автономное учреждение культуры

муниципального образования город Нягань

«Городской культурный центр «Планета»

и право оперативного управления

В настоящем параграфе хотелось бы рассмотреть приобретение и осуществление права собственности на конкретном учреждении.

В качестве исследуемого объекта мы взяли муниципальное автономное учреждение культуры муниципального образования город Нягань «Городской культурный центр «Планета».

Учреждение культуры было создано в 2002 году (постановление главы муниципального образования от 25.12.2002 №1797 «О создании муниципального учреждения «Городской культурный центр «Планета») на базе городского культурного центра «Планета», Дома культуры «Строитель» и муниципального образцового детского ансамбля бального танца «Вдохновение» (постановление главы муниципального образования от 12.03.2003 №201 «О внесении дополнений в постановление главы муниципального образования от 25.12.2002 №1797»). На основании постановления главы от 2002 года учреждению культуры необходимо было утвердить Устав, а Комитету по управлению муниципальным имуществом администрации муниципального образования город Нягань подготовить документы на передачу имущества в оперативное управление.

10 января 2003 года между Комитетом и учреждением культуры был заключен договор №1/3 о закреплении имущества на праве оперативного управления. В соответствии с условиями настоящего Договора Комитет передает и закрепляет за учреждением культуры на праве оперативного управления муниципальное имущество, указанное в приложении 1 к настоящему договору. В него входят:

- световое и звуковое оборудование;

- музыкальные инструменты;

- компьютеры;

- копировальная и множительная техника;

- оргтехника;

- одежда сцены;

- библиотечный фонд;

- сценические костюмы.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 59 Устава города Нягани, все выше перечисленное имущество предназначено для обеспечения деятельности работников муниципальных учреждений и находится в собственности города. Договор сопровождался Актом приема-передачи.

26 февраля 2003 года между Комитетом и учреждением культуры заключается еще один договор №10 о закреплении имущества на праве оперативного управления. Предметом данного договора явилась передача в оперативное управление зданий «Городской культурный центр «Планета» и Дом культуры «Строитель».

Собственником данного имущества, в соответствии с подпунктом 15 пункта 1 статьи 59 Устава города Нягани, является муниципальное образование город Нягань в лице Комитета. Здания относятся к имуществу, предназначенному для обеспечения жителей города услугами по организации досуга и услугами организаций культуры. Данные объекты также были переданы на основании Акта приема-передачи.

На наш взгляд, порядок передачи объектов не совсем верный. Целесообразней было бы сначала заключить договор на объекты недвижимости, то есть передать в оперативное управление здания, а потом уже передавать движимое имущество. В противном случае получается, что движимые объекты передали, а здания, куда их нужно установить, документально за учреждением культуры не закреплены.

В 2008 году администрация муниципального образования город Нягань начинает готовиться к созданию автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений.

В связи с этим, издаются новые нормативно-правовые акты.

1. На основании пункта 3 статьи 3 Федерального закона Российской Федерации от 03.11.2006 №174-ФЗ «Об автономных учреждениях»^[48], постановления Правительства Российской Федерации от 31.05.2007 №337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения»^[49], Главой администрации города было издано постановление от 28.05.2008 № 1632 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономных учреждений муниципального образования город Нягань», где устанавливается, что в состав особо ценного движимого имущества должны входить:

- движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 50 000 рублей;

- иное движимое имущество, балансовая стоимость которого составляет менее 50 000 рублей, но без которого осуществление автономным учреждением своей основной деятельности будет существенно затруднено;

- имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Ханты-Мансийского автономного округа-Югры.

2. На основании статьи 5 Федерального закона №174-ФЗ, постановления Правительства Российской Федерации от 28.05.2007 №325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения»^[50], было издано постановление Главы администрации города от 28.05.2008 №1633 «О порядке рассмотрения предложений о создании автономных учреждений муниципального образования город Нягань путем изменения типа существующих муниципальных учреждений», где были утверждены:

- Порядок рассмотрения предложений о создании автономных учреждений муниципального образования город Нягань путем изменения типа существующих муниципальных учреждений муниципального образования город Нягань (далее – Порядок);

- примерная форма Устава автономного учреждения муниципального образования город Нягань.

Главным распорядителям средств бюджета города было дано поручение, разработать мероприятия по созданию автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений в соответствии утвержденным Порядком.

Первопроходцами при осуществлении данных мероприятий стали муниципальные учреждения «Центр культуры и досуга «Юность» и «Музейно-культурный центр».

Именно по этим двум учреждениям Управление по культуре и искусству Администрации города Нягани^[51] начинает готовить документы.

Обращая внимание на пункт 2 Порядка, в котором указывается, что «изменение типа существующего муниципального учреждения допускается при:

- соблюдении конституционных прав граждан, в том числе прав на получение бесплатного образования, участие в культурной жизни;

- обеспечении автономного учреждения имуществом, закрепленным на праве оперативного управления (в том числе денежными средствами), достаточным для осуществления предусмотренной его уставом деятельности и исполнения обязательств муниципального учреждения перед кредиторами»,

хочется отметить, что вышеназванные муниципальные учреждения практически были поставлены перед фактом и вынуждены были согласиться на осуществление данных мероприятий (как впрочем, в дальнейшем и все остальные), потому как другой ответ был не приемлем.

3. На основании пункта 10 статьи 2 Федерального закона №174-ФЗ, постановления Правительства Российской Федерации от 18.10.2007 №684 «Об утверждении правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества»^[52], Главой администрации города Нягани было издано постановление от 28.05.2008 №1634 «Об утверждении форм отчета о деятельности автономного учреждения и отчета об использовании закрепленного за автономным учреждением имущества», которым утверждены формы отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за автономным учреждением имущества. Данные отчеты должны быть опубликованы в средствах массовой информации не позднее 01 июня года, следующего за отчетным.

4. Постановлением Главы администрации города Нягани от 28.05.2008 №1635 «О порядке осуществления функций и полномочий учредителя автономных учреждений муниципального образования город Нягань» было установлено, что учредителем автономного учреждения муниципального образования город Нягань, созданного на базе имущества, находящегося в собственности муниципального образования город Нягань является администрация города Нягани, а функции и полномочия Учредителя в сфере культуры осуществляет Комитет по культуре и искусству^[53].

Таким образом, в 2008-2009 годах Управление по культуре одновременно осуществляло функции и полномочия учредителя как в отношении муниципальных учреждений:

- «Городской культурный центр «Планета»;

- «Дом культуры «Западный»;

- «Няганская библиотечно-информационная система»;

- образовательные учреждения дополнительного образования детей «Детская школа искусств №1» и Няганская «Детская музыкальная школа №2»,

так и в отношении автономных учреждений:

- «Центр культуры и досуга «Юность»;

- «Музейно-культурный центр».

В мае 2009 года Управление по культуре выходит на главу Администрации города с инициативой о реорганизации муниципального учреждения в форме присоединения к нему муниципального учреждения «Городской дом культуры «Западный», так как в соответствии с ГК РФ, Федеральным законом №131-ФЗ и решением Думы города от 01.10.2008 №447 «О Положении о порядке принятий решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений муниципального образования город Нягань»^[54] уполномоченным органом по созданию, реорганизации и ликвидации предприятий (учреждений) является Администрация города Нягани.

Данный вопрос был вынесен на рассмотрение Думы города, так как в соответствии с пунктом 6 статьи 60 Устава города Нягани, именно она принимает решение о реорганизации муниципальных предприятий и учреждений.

19 июня 2009 года вышло решение Думы города Нягани №632 «О реорганизации муниципального учреждения «Городской культурный центр «Планета»^[55]. Управлением по культуре был разработан план мероприятий по реорганизации муниципального учреждения, который был утвержден постановлением Администрации города Нягани от 04.08.2009 №3727 «О реорганизации муниципального учреждения «Городской культурный центр «Планета» в форме присоединения к нему муниципального учреждения «Городской дом культуры «Западный».

В декабре 2009 года учреждение культуры меняет организационно-правовую форму. Выходит постановление Администрации города Нягани №5855 «О создании муниципального автономного учреждения муниципального образования город Нягань «Городской культурный центр «Планета» путем изменения типа существующего муниципального учреждения»,^[56] которое обязывает Управление по культуре:

- разработать и представить на согласование Устав созданного учреждения культуры;

- разработать муниципальное задание;

- осуществить финансовое обеспечение деятельности в виде субсидий из местного бюджета в соответствии с установленным заданием.

Департаменту имущественных и земельных отношений Администрации города Нягани необходимо внести изменения в договор о закреплении имущества на праве оперативного управления в отношении особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением культуры в соответствии с перечнем, указанным в приложении 1 к постановлению.

В дальнейшем этот перечень будет расширен, путем издания постановления Администрации города Нягани от 20.04.2010 №1508 «О внесении изменений в постановление Администрации города Нягани от 23.12.2009 №5855».

Хочется обратить внимание, что в договор о закреплении имущества на праве оперативного управления в отношении недвижимого имущества изменения не вносятся.

При изучении нормативно-правовых документов по учреждению культуры, мы обнаружили некое несоответствие с юридической точки зрения.

17 мая 2010 года учреждение культуры заключает договор с обществом с ограниченной ответственностью Художественно-производственная мастерская «Валькирия» №7/10 на изготовление и поставку сувенирной продукции и только 31 мая 2010 года выходит распоряжение Администрации города Нягани №0152-р «О проведении мероприятий, посвященных празднованию 25-летия города Нягани», в котором учреждение культуры назначается ответственным за заказ на изготовление и вручение на мероприятиях, посвященных празднованию 25-летия города, сувенирной продукции. Все бы ничего, но сувенирная продукция оплачивается из средств местного бюджета. Так на каком основании учреждение культуры заключает договор с использованием бюджетных средств, если вышеуказанное распоряжение вступает в силу со дня его издания, то есть через две недели после заключения договора?

В дальнейшем, на основании приказа Управления по культуре от 02.07.2010 №40 «О передаче сувенирной продукции», обращений учреждения культуры от 15.09.2010 и Администрации муниципального образования город окружного значения Нягань от 23.09.2010 №976, ДИЗО были издан приказ от 30.09.2010 №399 «О передаче муниципального имущества», на основании которого муниципальное автономное учреждение обязано передать из оперативного управления ДИЗО имущество общей балансовой стоимостью 240 000 рублей. ДИЗО, в свою очередь, необходимо было оформить дополнительное соглашение к договору от 10.01.2003 №1/3 о закреплении имущества на праве оперативного управления в части исключения вышеуказанного имущества (соглашение от 30.09.2010 №261/10С-1/3 к договору от 10.01.20003 №1/3 о закреплении имущества на праве оперативного управления с приложением Акта приема-передачи). Однако, документа (дополнительного соглашения к договору) о закреплении данного имущества за муниципальным автономным учреждением на праве оперативного управления найдено не было. Так каким же образом можно передать и исключить имущество, не закрепленное на праве оперативного управления? На каком основании учреждение культуры передает данное имущество, если само не имеет на него никаких прав?

Хочется отметить, что с 2005 года здание муниципального автономного учреждения находилось на реконструкции, которая благополучно завершилась в сентябре 2010 года.

Муниципальным учреждением «Управление капитального строительства и реконструкции» было выдано Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию от 25.08.2010 №Ru 86306000-27.

01 ноября 2010 года ДИЗО издает приказ №443 «О передаче муниципального имущества и внесении изменений в реестр муниципальной собственности в связи с проведенной реконструкцией», на основании которого:

ДИЗО обязано было:

- принять из оперативного управления муниципального автономного учреждения объект «Здание»;

- оформить акт о приеме-сдаче отремонтированных, реконструированных, модернизированных объектов основных средств на данный объект с увеличением стоимости объекта;

- внести изменения в состав муниципальной казны в части изменения наименования объекта «Здание» на наименование «Здание «Городской культурный центр «Планета» и передать из состава муниципальной казны в оперативное управление муниципальному автономному учреждению данный объект.

24 января 2011 года на основании соглашения №08-1/11С-136/08ОУ о расторжении договора от 20.10.2008 №136/08ОУ о закреплении имущества на праве оперативного управления и акта приема-передачи муниципальное автономное учреждение передает ДИЗО закрепленное за ним на праве оперативного управления недвижимое имущество, а уже 26 января 2011 года стороны заключают новый договор №17/11ОУ о передаче объекта с новым наименованием и увеличенной общей площадью. Договор также сопровождается Актом приема-передачи объекта.

Однако при заключении договора в стоимость объекта было включено движимое имущество, которое необходимо учитывать как самостоятельный инвентарный объект. Поэтому муниципальное автономное учреждение обратилось к ДИЗО о выделении данного имущества из стоимости объекта.

По данному факту:

- ДИЗО издает приказ от 08.04.2011 №126 «Об учете муниципального имущества», в котором устанавливает меньшую стоимость недвижимого имущества;

- оформляется соглашение от 08.04.2011 №41/11С-17/11ОУ о расторжении договора от 26.01.2011 №17/11ОУ о закреплении имущества на праве оперативного управления и Акт приема-передачи.

11 апреля 2011 года между ДИЗО и муниципальным автономным учреждением был заключен договор №42/11ОУ о закреплении имущества на праве оперативного управления. Речь в данном договоре идет о здании «Городской культурный центр «Планета» с уменьшенной балансовой стоимостью.

При просмотре и анализе документов муниципального автономного учреждения мы обратили внимание на соглашение от 01.06.2011        №114/11С-22/08ОУ о расторжении договора от 22.04.2008 №22/08ОУ о закреплении имущества на праве оперативного управления, на основании данного соглашения муниципальное автономное учреждение обязуется передать ДИЗО объект «Городской Дом культуры «Западный».

Казалось бы, договор от 22.04.2008 №22/08ОУ о закреплении имущества на праве оперативного управления был заключен между ДИЗО и муниципальным учреждением «Городской дом культуры «Западный». Но Дом культуры «Западный» по факту прекратил свое существование на основании постановления Администрации города Нягани от 04.08.2009 №3727 «О реорганизации муниципального учреждения «Городской культурный центр «Планета» в форме присоединения к нему муниципального учреждения «Городской дом культуры «Западный». Получается, что более трех лет здание Дома культуры «Западный» находилось в праве оперативного управления у несуществующего учреждения.

Однако, на основании пункта 2 статьи 58 ГК РФ «при присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к последнему переходят права и обязанности присоединенного юридического лица в соответствии с передаточным актом».

Директор муниципального автономного учреждения Сергей Годович Абрамов пояснил эту ситуации следующим образом:

«В 2009 году в процессе подготовки документов по реорганизации учреждения культуры этот момент не был учтен и вернулись к нему только спустя, почти 2 года, когда в очередной раз заключали договор о праве оперативного управления на здание «Городской культурный центр «Планета». На сегодняшний день существует договор между ДИЗО и муниципальным автономны учреждением от 02.06.2011 №115/11ОУ о закреплении имущества на праве оперативного управления. Предметом данного договора является передача здания Дома культуры «Западный» в оперативное управление муниципального автономного учреждения».

26 декабря 2011 года произошли последние изменения, вышло постановление Администрации города Нягани №5364 «О переименовании Муниципального автономного учреждения муниципального образования город Нягань «Городской культурный центр «Планета»^[57]. На основании данного постановления муниципальное автономное учреждение переименовано в Муниципальное автономное учреждение культуры муниципального образования город Нягань «Городской культурный центр «Планета».

На сегодняшний день учреждением культуры:

- произведена регистрация изменений в Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы России №3 по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре;

- утвержден Устав (постановление Администрации города Нягани от 26.12.2011 №5370 «Об утверждении Устава Муниципального автономного учреждения культуры муниципального образования город Нягань «Городской культурный центр «Планета» в новой редакции»).

Заключение

Муниципальная собственность представляет собой самый крупный имущественный комплекс на территории муниципального образования. Материальная основа муниципальной собственности - земля, жилые и нежилые здания, объекты транспорта и коммуникаций, здравоохранения, образования, различные производства, ориентированные на удовлетворение местных потребностей. Однако сегодняшняя структура всех этих комплексов такова, что они являются не столько капиталообразующими, сколько капиталопоглощающими комплексами.

Самостоятельность органов местного самоуправления во многом зависит от наличия муниципальной собственности и возможности органов местного самоуправления свободно управлять ею и соответственно получать доходы от ее использования.

В настоящее время порядок передачи объектов в муниципальную собственность не совершенен.

Открытым остается вопрос о техническом состоянии передаваемых объектов.

Принимая в муниципальную собственность технически неисправные объекты, либо объекты с большим процентом износа, органы местного самоуправления обрекают себя на незапланированные расходы бюджетных средств. А передавая технически неисправные объекты, либо объекты с большим процентом износа муниципальным учреждениям, органы местного самоуправления рассчитывали на то, что приведение данных объектов в надлежащее состояние ляжет в основном на плечи самого учреждения.

В частности муниципальное образование город Нягань скорее всего руководствовалось именно этим принципом, меняя организационно-правовую форму учреждений культуры.

При создании в 2008 году муниципальных автономных учреждений не было учтено то, что, например, муниципальное учреждение «Музейно-культурный центр» документально не имеет здания, переданного на праве оперативного управления. Если сказать точнее, здания, в которых располагается данное учреждение, даже нет в собственности муниципального образования. Хотя на основании пункта 2.2 Порядка, утвержденного постановлением Главы администрации города от 28.05.2008 №1633 «О Порядке рассмотрения предложений о создании автономных учреждений муниципального образования город Нягань путем изменения типа существующих муниципальных учреждений» говорится о том, что изменение типа существующего муниципального учреждения допускается при обеспечении автономного учреждения имуществом, закрепленным на праве оперативного управления (в том числе денежными средствами), достаточным для осуществления предусмотренной его уставом деятельности и исполнения обязательств муниципального учреждения перед кредиторами. О какой достаточности можно вести речь, если у учреждения по документации нет даже здания, в котором оно должно располагаться. Вопрос остается открытым до настоящего времени.

Практически такая же картина просматривается при смене организационно-правовой формы муниципального учреждения «Городской культурный центр «Планета». На момент создания муниципального автономного учреждения на праве оперативного управления находилось два объекта недвижимости:

- здание «Городской культурный центр «Планета»;

- здание Дома культуры «Западный».

Но здание городского культурного центра «Планета» с 2005 года находится на реконструкции, то есть документально оно есть, а по факту его нет. А здание дома культуры «Западный» имеет износ 77%.

Администрация муниципального образования город Нягань, изменив организационно-правовую форму учреждений культуры, дала им больше самостоятельности в расходовании бюджетных средств, выделяемых в рамках исполнения муниципального задания. Иначе говоря, муниципалитет придерживался такой политики, что оплатив обязательные платежи, остаток денежных средств учреждение культуры будет тратить на ремонт и поддержание в надлежащем состоянии зданий, находящихся на оперативном управлении.

Однако в реальности получилось по-другому.

Денежных средств, выделяемых в рамках исполнения муниципального задания, с трудом хватает на погашение основных платежей, потому как сумма субсидий определяется без учета методики расчета реальных затрат при предоставлении муниципальных услуг. Поэтому о выделении нескольких миллионов рублей на ремонт и реконструкцию здания речи идти не может. В связи с этим, износ здания Дома культуры «Западный» на 01.01.2012 года составляет уже 85%^[58].

Исходя из вышесказанного, мы пришли к выводу, что

1. Было бы целесообразно законодательно урегулировать:

- технические характеристики объекта, при которых возможна передача имущества;

- единую методику передачи государственного имущества в муниципальное распоряжение, которая определила бы правила и порядок приведения объектов, передаваемых государством в собственность муниципальным образованиям в ненадлежащем состоянии, в функционально пригодное техническое состояние, а также оформления соответствующей технической документации, либо нормативно обязать органы государственной власти материально содействовать приведению объектов собственности, переданных муниципальным образованиям в ненадлежащем состоянии, в функционально пригодное техническое состояние и оформленной технической документацией.

2. Правовой проблемой является отсутствие нормативного закрепления порядка и правил контроля инвестиционных проектов, в которых используются средства местных бюджетов. Это обстоятельство негативно сказывается на управлении муниципальной собственностью. Поставленную проблему целесообразно разрешить путем разработки системы показателей контроля инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств местных бюджетов, принятия постановления Правительства Российской Федерации «О порядке проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств местных бюджетов», в котором должны найти нормативное закрепление разработанные показатели.

3. В практике большинства муниципальных образований отсутствует замкнутый цикл расходования средств из местных бюджетов. Речь идет о цикличности управления любым процессом: постановка целей - планирование - организация - контроль - оценка, результатов (сопоставление плановых показателей и фактических итогов) - разработка нового плана (на основе сравнительных оценок). В органах местного самоуправления при управлении собственностью такой цикл не просматривается. Закрепилась практика, когда сроки действия документов заканчиваются, документ снимается с контроля, а за выполнение плановых мероприятий никто не несет ответственности. Такая практика стимулирует органы местного самоуправления к разработке нового документа и освоению новых средств из местных бюджетов. Изменить ситуацию можно путем усиления общественного контроля за расходом средств из местных бюджетов на основе привлечения независимых экспертов. Это положение целесообразно также нормативно закрепить в Федеральном законе «Об общественном надзоре в системе местного самоуправления».

Список использованных источников и литературы

1. Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 // СЗ РФ. 2009. №4. Ст. 445.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1) от 30.11.1994   №51-ФЗ (ред. от 30.11.2011) // СЗ РФ. 1994. №32. Ст. 3301.
3. Закон СССР от 09.04.1990 №1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 18.04.1990. №16. Ст.267.
4. Закон РСФСР от 24.12.1990 №443-1 «О собственности в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. №30. Ст. 416.
5. Закон Российской Федерации от 06.07.1991 №1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // Ведомости Совета Народных Депутатов и Верховного Совета РСФСР. 18.07.1991. №29. Ст. 1010.
6. Федеральный закон Российской Федерации от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506.
7. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. №40. Ст.3822.
8. Федеральный закон от 22.08.2004 №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. №35. Ст.3607.
9. Федеральный закон от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2005. №30 (часть 1). Ст. 3105.
10. Федеральный закон от 03.11.2006 №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // СЗ Российской Федерации. 2006. №45. Ст. 4626.
11. Указ Президента Российской Федерации от 22.12.1993 №2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 25 декабря.
12. Указ Президента Российской Федерации от 12.06.2006 №603 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 19.06.2006. №25. Ст. 2700.
13. Распоряжение Президента Российской Федерации от 18.03.1992 №114-рп «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности» // Ведомости Съезда Народных Депутатов и Верховного Совета РФ. 26.03.1992. №13. Ст. 697.
14. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.10.2002 №1453-р «О завершении до 31 декабря 2004 года передачи в муниципальную собственность объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы» // СЗ РФ. 21.10.2002. №42. Ст. 4176.
15. Распоряжение Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом от 05.02.1993 №217-р «Об упорядочении процесса учета и разграничения прав собственности на нежилые помещения» // Закон. 1993. №9.
16. Постановление Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 №235 «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» // СЗ РФ. 13.03.1995. №11. Ст. 995.
17. Постановление Правительства Российской Федерации от 13.06.2006 №374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ. 19.06.2006. №25. Ст. 2734.
18. Постановление Правительства Российской Федерации от 14.07.2006 №437 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации о передаче объектов из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» // СЗ РФ. 24.07.2006. №30. Ст. 3399
19. Постановление Правительства Российской Федерации от 28.05.2007 №325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения» // СЗ РФ. 04.06.2007. №23. Ст. 2794.
20. Постановление Правительства Российской Федерации от 31.05.2007 №337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения» // СЗ РФ. 04.06.2007. №23. Ст. 2802.
21. Постановление Правительства Российской Федерации от 18.10.2007 №684 «Об утверждении правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества» // СЗ РФ. 29.10.2007. №44. Ст. 5362.
22. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 №3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» // Ведомости Съезда Народных Депутатов и Верховного Совета РСФСР.16.01.1992. №3. Ст. 89.
23. Решение Думы города Нягани от 28.07.2005 №413 «Об утверждении Устава города Нягани».
24. Решение Думы города от 01.10.2008 №447 «О Положении о порядке принятий решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений муниципального образования город Нягань».
25. Решение Думы города Нягани от 19.06.2009 №632 «О реорганизации муниципального учреждения «Городской культурный центр «Планета».
26. Распоряжение Главы Администрации от 24.05.1995 №203.
27. Распоряжение Администрации города от 11.02.2009 №49-о «О переименовании комитета по культуре и искусству администрации муниципального образования город Нягань».
28. Распоряжение Администрации города Нягани от 31.05.2010 №0152-р «О проведении мероприятий, посвященных празднованию 25-летия города Нягани».
29. Постановление главы муниципального образования от 25.12.2002 №1797 «О создании муниципального учреждения «Городской культурный центр «Планета».
30. Постановление главы муниципального образования от 12.03.2003 №201 «О внесении дополнений в постановление главы муниципального образования от 25.12.2002 №1797».
31. Постановление Главы администрации города от 28.05.2008 № 1632 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономных учреждений муниципального образования город Нягань».
32. Постановление Главы администрации города от 28.05.2008 №1633 «О порядке рассмотрения предложений о создании автономных учреждений муниципального образования город Нягань путем изменения типа существующих муниципальных учреждений».
33. Постановление Главы администрации города Нягани от 28.05.2008 №1634 «Об утверждении форм отчета о деятельности автономного учреждения и отчета об использовании закрепленного за автономным учреждением имущества».
34. Постановление Главы администрации города от 28.05.2008 №1635 «О порядке осуществления функций и полномочий учредителя автономных учреждений муниципального образования город Нягань».
35. Постановление Администрации города Нягани от 04.08.2009 №3727 «О реорганизации муниципального учреждения «Городской культурный центр «Планета» в форме присоединения к нему муниципального учреждения «Городской дом культуры «Западный».
36. Постановление Администрации города Нягани от 23.12.2009 №5855 «О создании муниципального автономного учреждения муниципального образования город Нягань «Городской культурный центр «Планета» путем изменения типа существующего муниципального учреждения».
37. Постановление Администрации города Нягани от 20.04.2010 №1508 «О внесении изменений в постановление Администрации города Нягани от 23.12.2009 №5855».
38. Постановление Администрации города Нягани от 26.12.2011 №5364 «О переименовании Муниципального автономного учреждения муниципального образования город Нягань «Городской культурный центр «Планета».
39. Постановление Администрации города Нягани от 26.12.2011 №5370 «Об утверждении Устава Муниципального автономного учреждения культуры муниципального образования город Нягань «Городской культурный центр «Планета» в новой редакции».
40. Приказ Департамента имущественных и земельных отношений Администрации города Нягани от 30.09.2010 №399 «О передаче муниципального имущества».
41. Приказ Департамента имущественных и земельных отношений Администрации города Нягани от 01.11.2010 №443 «О передаче муниципального имущества и внесении изменений в реестр муниципальной собственности в связи с проведенной реконструкцией».
42. Приказ Департамента имущественных и земельных отношений Администрации города Нягани от 08.04.2011 №126 «Об учете муниципального имущества».
43. Приказ Управления по культуре и искусству Администрации города Нягани от 02.07.2010 №40 «О передаче сувенирной продукции».
44. Разрешение муниципального учреждения «Управление капитального строительства и реконструкции» на ввод объекта в эксплуатацию от 25.08.2010 №Ru 86306000-27.
45. Договор от 10.01.2003 №1/3 о закреплении имущества на праве оперативного управления.
46. Договор от 26.02.2003 №10 о закреплении имущества на праве оперативного управления.
47. Договор от 17.05.2010 №7/10.
48. Договор от 26.01.2011 №17/11ОУ о передаче объекта с новым наименованием и увеличенной общей площадью.
49. Договор от 11.04.2011 №42/11ОУ о закреплении имущества на праве оперативного управления.
50. Договор от 02.06.2011 №115/11ОУ о закреплении имущества на праве оперативного управления.
51. Соглашение от 30.09.2010 №261/10С-1/3 к договору от 10.01.20003 №1/3 о закреплении имущества на праве оперативного управления.
52. Соглашение от 24.01.2011 №08-1/11С-136/08ОУ о расторжении договора от 20.10.2008 №136/08ОУ о закреплении имущества на праве оперативного управления.
53. Соглашение от 08.04.2011 №41/11С-17/11ОУ о расторжении договора от 26.01.2011 №17/11ОУ о закреплении имущества на праве оперативного управления.
54. Соглашение от 01.06.2011 №114/11С-22/08ОУ о расторжении договора от 22.04.2008 №22/08ОУ о закреплении имущества на праве оперативного управления.

2. Литература

1. Большая правовая энциклопедия / П.А. Астахов. – М.: Эскимо, 2010. –   976 с.
2. Гражданское право. Часть 1 / под ред. Ю.К. Толстого и А.П. Сергеева. - М.: ТК Велби, Проспект, 2005. – 776 с.
3. Гражданское право. Ч. 1 / Под общей ред. Т.И. Илларионовой,       Б.М. Гонгало, В.А. Плетнева – М.: Норма-Инфра, 1999.- 297 с.
4. Гражданское право. В 3 т. / Под ред. А.Н. Сергеева, Ю.К. Толстого. - М: ТК Велби; Изд-во Проспект, 2006. Т. 1.
5. Дерюгина Т.В. Муниципальная собственность в Российской Федерации: предел осуществления и ограничения // Российская юстиция, 2008, №6
6. Илюхина Е.А. Правовое регулирование отношений муниципальной собственности в Российской Федерации: Дисс. …канд. юр. наук: 12.00.01. – М.: 1996. – 154 с.
7. Кононова Н.Л. Конституционно-правовое регулирование муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления: Дисс. …канд. юр. наук: 12.00.02. – М.: 2009. – 197 с.
8. Муниципальное право России. / С.А. Авакъян, В.Л. Лютцер,           Н.Л. Пешин [и др.]; отв. ред. С.А. Авакъян. – Москва: Проспект, 2011. – 544 с.
9. Овакимян М.А. Муниципальная собственность в системе рыночных отношений: Дис. …канд. экон. наук: 08.00.01. – Ростов-на-Дону: 2000. – 188 с.
10. Хорев А.А. Проблемы гражданско-правового регулирования муниципальной собственности: Дис. …канд. юр. наук: 12.00.03. – М.: 2001. – 209 с.
11. Чеботарев Г.Н. Муниципальное право Российской Федерации: учебно-методический комплекс / Г. Н. Чеботарев, М. А. Черепанов, А. А. Шишкин. - Тюмень: ТГУ, 2001. - 252 с.
12. Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. – М.: БЕК, 1996. – 200 с.
13. Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской совет и администрация: проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право, 1993. – Вып. 3.
14. Суханов Е.А. Приобретение и прекращение права собственности // Хозяйство и право, 1998. – Вып. 6 – С. 3-13.
15. Андреева Е.М. Становление права муниципальной собственности в Российской Федерации // Государство и право, 2001. – Вып. 3. – С. 31-37
16. Модин Н. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления//Российская юстиция. 2002. – Вып. 3.
17. Мулагаева З.З. Способы эффективного управления муниципальной собственностью в рамках нового законодательства // Имущественные отношения в Российской Федерации  2005г., №9 стр. 33-34.
18. Абидова Ю.М. К вопросу об определении объектов муниципальной собственности в условиях нового этапа реформирования системы местного самоуправления в России // «Черные дыры» в российском законодательстве, 2006. – Вып. 4.
19. Шокотько М.А. Основные проблемы определения правового режима имущества, находящегося в муниципальной собственности // Административное и муниципальное право. 2008. – Вып. 3.
20. Шаломенцева Е.Г. Проблемы правового регулирования инновационного управления муниципальной собственностью // Конституционное и муниципальное право, 2008. - Вып. 20.
21. Невинский В.В., Казанцева О.Л. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правового регулирования // Российская юстиция, 2010. – Вып. 11. – С. 5-10.
22. Sukhanov Evgueny A. The Right of Ownership in the Contemporary Civil Law of Russia //

3. Интернет источники

1. Правовая система Гарант.
2. Правовая система «Консультант плюс».
3. www.pskov.novchronic.ru – Новые хроники.
4. www.wikipedia.org – свободная энциклопедия.
5. http://www.juridica.ee/get_doc.php?id=307.

Приложение 1

The Right of Ownership in the Contemporary Civil Law of Russia^[59]

The Right of Ownership

The right of ownership is the broadest real right. It allows its holder to exclusively determine the nature and use of the property and, in the process, confers complete economic dominion over the property. In article 209(1) C.C.R.F., the legal capacity of the owner is described through the use of the "triad" of legal powers: possession, use, and disposition.

The power to possess is understood as the legal authority to have the property and keep it in one's household or enterprise. The power to use the property is a legal permission to exploit it for economic or other purposes by utilizing the property's useful qualities. Use is closely related to the legal power to possess because, in most cases, one cannot use property without actually possessing it. The power to dispose of property confers an authority to determine the legal life of property by changing its holder, state, or designation through alienation under a contract, transfer by inheritance, destruction, or loss.

In the aggregate, these legal powers fully cover all the possibilities of acting granted to the owner by law. Suggestions that other legal powers-e.g. the power of management-could be added to this triad have been unsuccessful. More detailed consideration of these legal powers shows that they are not independent possibilities provided to the owner, but only ways to exercise the legal powers inherent in ownership.

All three powers are concentrated in the owner. However, separately and sometimes simultaneously, they may not belong to the owner but be vested in another legal possessor of the property such as a lessee. A lessee not only possesses the property of the owner-lessor and uses it under the contract with the lessor, but is

Продолжение приложения 1

entitled, with the lessor's consent, to sublease it to another person or to make considerable improvements to the property. Such actions may change the property's original state to a considerable degree, or constitute its disposition within certain limits. Thus, it can be said that the triad of powers is not really sufficient to characterize fully the rights of the owner.

The essence of the right of ownership lies not in the number and designation of legal powers, but in the degree of real legal power which is granted and guaranteed to the owner by the legal system. For example, the 1964 Civil Code formally granted equal powers of possession, use, and disposition to all owners. However, the legal powers of the state-owner with respect to the nature and scope of rights could never be compared to the legal powers of individual owners. Practically speaking, the power of individual owners was subject to numerous limitations.

From this perspective, the main feature of the owner's rights in Russian civil law is the power to exercise these rights "at [the owner's] discretion. The owner can make an independent decision about what to do with his property and may be guided exclusively by his own interests, provided that the decision does not conflict with any statute or other legal act, and that it does not violate the rights and legal interests of other persons. This is the essence of the legal power of the owner over property.

An important feature of the owner's legal rights is that they allow the owner to exclude all other persons from any action affecting the owner's property. In contrast,the powers of any other legal possessor--even those powers having the same designation as the legal powers of the owner-are insufficient to exclude the rights of the property owner. Instead, the possessor's powers usually arise through the will of the owner and operate within the limits provided for by the owner, as with, for example, a contract of lease.

On the other hand, the right of ownership is not absolute; the law establishes certain limitations to the content of the right. According to article 209(2) C.C.R.F, the owner has the right with respect to his property to take "any actions not contrary to a

Продолжение приложения 1

statute or other legal acts and not violating the rights or interests protected by a statute of other persons." Thus, since under legislation housing premises are intended only for dwelling by citizens, their use for other purposes such as offices or warehouses-even by the will or with the consent of their owner-is allowed only if the classification of these premises is transferred from that of housing to non-housing in accordance with the procedure defined by legislation. The owner also has no right to use his property with the intention of causing harm to another person. Thus, the legal rights of the owner are restricted by certain legal limitations of purpose.

A law or statute may also provide for restrictions on the exercise of ownership. For example, the pledgor, while remaining the owner of a pledged thing, does not have the authority to dispose of the thing without the consent of the pledgee. Moreover, the rights of the owner of immovable property acquired under a contract of lifetime support with maintenance do not include the power to alienate or dispose of the property without the consent of the recipient of the rent.

The right of ownership over land and other natural resources is subject to the greatest number of restrictions. First, the very possibility of private ownership of such objects, recognized by article 9(2) of the Constitution of the Russian Federation, is considerably limited with respect to land parcels and is completely excluded for a number of natural resources. Second, the possibility that these objects become the subject of civil law transactions, including alienation, is also limited, which restricts the owner's power to dispose of them. Third, even those rights permitted by statute to owners of land and other natural resources are subject to environmental prescriptions and prohibitions and, in a number of cases, by the designated purpose of the property.

Furthermore, the "benefit" of holding property and receiving income from its use must be considered along with the "burden" of bearing expenses, costs, and risks related thereto. Article 210 C.C.R.F. specifically points out the owner's responsibility for the maintenance of property, unless a statute or contract places this burden or part of it on another person. For example, the protection of leased property may be

Продолжение приложения 1

transferred to the lessee, or the management of a bankrupt's assets may be assumed by a bankruptcy manager.

The owner also bears the risk of damage to or destruction of his property which occurs in the absence of fault. In fact, this risk is part of the burden of the owner. However, this risk can be transferred to other persons under contract as well as by force of statute. For instance, such risk may be bome by a guardian who becomes administrator of the property of an owner who is under guardianship.

The owner is entitled to transfer his rights of possession, use, and disposition while remaining the owner of the property. This occurs, for example, when an owner leases his property. Article 209(4) C.C.R.F. specifically addresses this situation and empowers the owner to transfer property to another person without transferring the right of ownership to the property. This device, called "entrusted administration", is a way for the owner to exercise legal powers of disposition without establishing a new right of ownership to the property.

The concept of entrusted administration provided for by the C.C.R.F. has nothing in common with the concept of the "trust". There were attempts to introduce this concept into Russian civil legislation under the influence of absolutely alien  Anglo-American approaches. With entrusted administration, the administrator-e.g. the guardian of the ward's property or the testamentary executor who holds the property of the succession-uses another person's property without becoming its owner. The administrator does not act for his own benefit, but in the interests of the owner, ward, beneficiary, or heir. This situation may arise either through the prescription of a statute or under a contract between the owner and the entrusted administrator. For example, the owner may, for compensation, entrust the administrator to use his securities to receive income. The entrusted administrator has the power to possess, use, and even dispose of the property. He may also perform operations with this property in his own name, but not for his own benefit.

Продолжение приложения 1

In the case of a trust, the settlor transfers his rights or a certain part thereof to the trustee who acts in the interests of the beneficiary. It is also possible for the settlor and the beneficiary to be the same person. Each of the participants in the trust relationship has the legal powers of the owner to some degree, i.e., each of them is vested with a right of ownership.

Under the approach used in continental European legal systems, the trust allows the right of ownership to be split among several subjects, and for that reason it is impossible to say who is really the owner of the property placed under trust management. Under Anglo-American systems, such a situation does not purport any contradictions since the right of ownership is by definition constituted by multiple and independent rights of ownership. Such an approach is alien to continental European legal systems where a key postulate is the impossibility of establishing two equal rights of ownership in the same property. Therefore, the transfer by the owner of part or even all his legal powers to another person, including to a manager, does  not lead to the loss of the right of ownership because the transfer is not limited to these legal powers, i.e., by their "triad".

From a practical perspective, borrowing the trust concept in the absence of the common law's system of Equity leads to a lack of control over the trustee's relations with the settlor who, among other things, acts as a beneficiary. It is clear, then, that negative consequences could result from a broad application of the trust concept, which was designed for the more efficient management of state and municipal property through the transfer thereof to private managers.

Продолжение приложения 1

Правo собственности в современном гражданском праве России^[60]

(Е.А. Суханов)

Правo собственности

Право собственности более широкое, чем реальное право. Это позволяет его держателю определять характер и использование имущества, и в дальнейшем дает полную экономическую власть над собственностью. В статье 209 ГК РФ, правоспособность владельца описана через использование «триады» правомочий: владение, пользования, и распоряжение.

Владение понимается органом правовой защиты как существование собственности и нахождение ее в домашнем хозяйстве или на предприятии. Владение собственностью является юридическим разрешением эксплуатации ее в экономических или других целях, используя полезные качества собственности. Использование тесно связано с юридической силой владения, потому что, в большинстве случаев, никто не может использовать имущество, фактически не обладая им. Право распоряжаться имуществом влечет за собой определение Правовой жизни имущества путем изменения его владельца, через отчуждение по договору, передачи по наследству, уничтожения или убытка.

В совокупности, эти правомочия полностью покрывают все возможности, предоставленные владельцем по закону. Предложения добавить к этой триаде другие юридические полномочия - например, власть управления, не увенчались успехом. Более подробное рассмотрение этих юридических полномочий, показывает, что они не являются независимыми возможностями для владельца, а только способы осуществлять основные полномочия, присущие собственности.

Продолжение приложения 1

Все три правомочия есть у хозяина. Однако, по отдельности, а иногда и одновременно, они могут принадлежать не собственнику, а быть возложены на других обладателей собственности, таких как арендатор. Арендатор не только обладает правомочием собственника - арендодателя и использует его по договору с арендодателем, но имеет право, с согласия арендодателя, сдавать имущество в субаренду другому человеку для значительного улучшения собственности. Такие действия могут в значительной степени изменить первоначальное состояние имущества, или предоставлять распоряжение им в определенных пределах. Таким образом, можно сказать, что триада правомочий на самом деле не достаточна, чтобы охарактеризовать полностью права собственника.

Суть права собственности заключается не в том, как называются юридические полномочия, а в степени реальной юридической силы, которая предоставляется и гарантируется собственнику по законодательству. Например, Гражданский кодекс 1964 года формально уравнивал полномочия владения, пользования, и распоряжения для всех собственников. Однако, юридические полномочия собственника-государства по объему прав никогда не могут быть уравнены с юридическими полномочиями отдельных владельцев. Практически говоря, у индивидуальных владельцев были многочисленные ограничения.

С этой точки зрения главная особенность прав владельца в российском гражданском праве - власть осуществлять права на усмотрение владельца. Владелец может принять самостоятельное решение о том, что делать со своей собственностью и имеет право руководствоваться исключительно собственными интересами, при условии, что это решение не противоречит какому-либо законодательному акту или иным правовым актам, и что оно не нарушает прав и законных интересов других лиц.

В этом и заключается суть законных полномочий собственника на имущество.

Продолжение приложения 1

Важная особенность законных прав владельца в том, что они позволяют владельцу исключить действия других лиц, затрагивающих собственность  владельца. В отличие от этого, полномочия любого юридического обладателя, даже те, которые имеют то же назначение, что и правомочия собственника - недостаточно для того, чтобы исключить права собственности хозяина. Вместо этого, полномочия владельца, как правило, возникают по воле собственника и действуют в пределах, предусмотренных владельцем, как, например, договор аренды.

С другой стороны, право собственности не является абсолютным; закон устанавливает определенные ограничения на содержание права. Согласно статье 209 ГК РФ, владелец имеет право в отношении своей собственности, предпринимать «любые действия, не противоречащие закону или иным правoвым актам и не нарушающие прав или интересов, охраняемых законом, других лиц». Таким образом, поскольку согласно законодательству, жилые помещения предназначены только для проживания граждан, их использование для других целей, таких как офисы или склады - даже по желанию или с согласия их собственника, разрешено, только если в классификации эти помещения передаются из жилого в нежилой фонд в соответствии с порядком, установленном законодательством». Владелец также не имеет права использовать свое имущество с намерением причинить вред другому лицу. Таким образом, юридические права владельца ограничены определенными правовыми рамками.

Законом или Уставом могут быть предусмотрены также ограничения на осуществление права собственности. Например, залогодатель, оставаясь собственником, не имеет права распоряжаться заложенными вещами без согласия залогодержателя. Кроме того, собственник имущества, приобретенного по договору пожизненного содержания с иждивением, не

Продолжение приложения 1

имеет права самостоятельно отчуждать или иным способом распоряжаться имуществом, без согласия получателя ренты.

Регулирование права собственности в отношении земли и иных природных ресурсов имеет наибольшее число ограничений. Во-первых, сама возможность права собственности на такие объекты, признанные в статье 9 Конституции Российской Федерации, существенно ограничена в отношении земельных участков и полностью исключена для природных ресурсов. Во-вторых, вероятность того, что эти объекты станут предметом гражданско-правовых сделок, в том числе в отношении отчуждения, также ограничены, что ограничивает право владельца распоряжаться ими. В-третьих, права, допускаемые по закону, для собственников земли и других природных ресурсов являются предметом экологической защиты и запрета и, в ряде случаев, по назначению к имуществу.

Кроме того, пользование имуществом и получение доходов от его использования должны рассматриваться наряду с бременем несения расходов, издержек и рисков, связанных с ним. Статья 210 ГК РФ конкретно указывает на ответственность владельца за содержание имущества, если законом или договором бремя содержания имущества или его части лежит на другом человеке. Это устройство, называется «порученное правительство», оно является способом для владельца осуществить правомочия распоряжения, не устанавливая новое право на собственность.

Владелец также несет риск повреждения или уничтожения его имущества, которое возникает вследствие непредвиденных обстоятельств. На самом деле, этот риск является частью бремени собственника.

Тем не менее, этот риск может быть передан другим лицам по договору, а также в силу Устава. Например, такой риск может быть возложен на опекуна, который распоряжается имуществом собственника, находящегося под опекой.

Продолжение приложения 1

Владелец имеет право передавать свои права владения, пользования и распоряжения, в то время как остается владельцем недвижимости. «Это происходит, например, когда владелец сдает имущество в аренду. Статья 209 ГК РФ конкретно рассматривает эту ситуацию и разрешает владельцу передавать имущество другому лицу, без передачи права собственности». Эта передача называется «передача в доверительное управление» - это способ осуществления владельцем правомочий распоряжения без создания нового права собственности.

Понятие «доверительное управление», предусмотренное ГК РФ не имеет ничего общего с таким понятием как «доверие». Были попытки ввести это понятие в российском гражданском законодательстве под влиянием совершенно чуждых англо-американских подходов. При доверительном управлении, распорядитель – например, хранитель имущества подопечного или исполнитель по завещанию, использует имущество другого человека, не являясь его владельцем. Распорядитель не действует в собственных интересах, а распоряжается в интересах собственника, получателя, или наследника. Эта ситуация может возникнуть либо по предписанию статута или в договоре между владельцем и распорядителем. Например, владелец может, в целях компенсации дать возможность распорядителю пользоваться его ценными бумагами для получения дохода. Доверенный распорядитель имеет возможность владеть, пользоваться, и даже распоряжается имуществом. Он может также выполнять операции с этим имуществом от своего имени, но не для собственной пользы.

В случае доверия, учредитель управления передает свои права или определенную их часть доверенному лицу, который действует в интересах бенефициара. Такое возможно, если доверитель и выгодоприобретатель являются одним и тем же лицом. Каждый из участников в доверительных

Продолжение приложения 1

отношениях в какой-то степени имеет юридические полномочия собственника, т.е., каждый из них обладает правом собственности.

В соответствии с подходом, используемым в континентальных правовых системах европейских стран, доверие позволяет разделить право собственности между несколькими субъектами, и по этой причине невозможно сказать, кто действительно является собственником имущества, находящимся в доверительном управлении.

В соответствии с англо-американской системой, такая ситуация не имеет никаких противоречий поскольку право собственности – это по определению многочисленные и независимых права. Такой подход чужд европейским континентальным правовым системам, где ключевым постулатом является невозможность установления двух равных прав собственности. Таким образом, передача собственником части или даже всех его юридических полномочий другому лицу, в том числе с менеджером, не приводит к утрате права собственности, потому что передача не исчерпывается «триадой» юридических полномочий.

С практической точки зрения, заимствование юридических полномочий при отсутствии основного (общего) закона, приводит к отсутствию контроля за отношениями с доверителем, который кроме всего прочего, выступает в качестве получателя. Понятно, что негативные последствия могут привести к широкому применению юридических понятий, которые были предназначены для более эффективного управления государственной и муниципальной собственностью путем передачи их в частные руки.

Тексты оригинала и перевода сверены

___________________Е.А. Пантелеева

Дипломная работа выполнена мной самостоятельно. Использованные в работе материалы и концепции из опубликованной научной литературы и других источников имеют ссылки на них.

Отпечатано в   2   экземплярах.

Библиография    80   наименований.

Один экземпляр сдан на кафедру.

«30»мая 2012 г.

____________ О.С. Мулюкова

УРАЛЬСКИЙ ГУМАНИТАРНЫЙ ИНСТИТУТ

Резюме дипломной работы

Резюме включает в себя следующие разделы:

• Краткое содержание глав
• Выводы
• Рекомендации

Специальность 030501 Юриспруденция» Специализация «Гражданское право»

 2012 г.

Право муниципальной собсвтенности.

О.С.Мулюкова

Руководитель: А.В. Савоськин

Право населения на местное самоуправление самостоятельно и независимо от государственных органов решать вопросы местного значения, является неотъемлемым атрибутом демократического государства. Но самостоятельность местного самоуправления немыслима без его финансово-экономической основы, включающей муниципальную собственность. Вопросы, связанные с собственностью муниципальных образований, постоянно встают перед практиками и неоднозначно решаются теоретиками, таким образом, тема дипломного исследования представляется актуальной.

Выводы:

Основными задачами исследования являлись:

- раскрыть понятие и содержание муниципальной собственности;

- изучить историю института муниципальной собственности в Российской Федерации;

- определить основания возникновения и прекращения права муниципальной собственности;

- изучить применение законодательства, касающегося муниципальной собственности на практике.

В результате решения поставленных задач можно сделать следующие выводы.

Муниципальная собственность представляет собой самый крупный имущественный комплекс на территории муниципального образования. Материальная основа муниципальной собственности - земля, жилые и нежилые здания, объекты транспорта и коммуникаций, здравоохранения, образования, различные производства, ориентированные на удовлетворение местных потребностей. Однако сегодняшняя структура всех этих комплексов такова, что они являются не столько капиталообразующими, сколько капиталопоглощающими комплексами.

Так как при приеме объектов в муниципальную собственность, а также при передаче их в оперативное управление не учитывается техническое состояние передаваемых объектов. И в связи с этим муниципалитет обрекает себя на незапланированные расходы бюджетных средств, тем самым созжавая трудности в предоставлении качественных услуг населению.

Практические рекомендации:

1. Было бы целесообразно законодательно урегулировать:

- технические характеристики объекта, при которых возможна передача имущества;

- единую методику передачи государственного имущества в муниципальное распоряжение, которая определила бы правила и порядок приведения объектов, передаваемых государством в собственность муниципальным образованиям в ненадлежащем состоянии, в функционально пригодное техническое состояние, а также оформления соответствующей технической документации, либо нормативно обязать органы государственной власти материально содействовать приведению объектов собственности, переданных муниципальным образованиям в ненадлежащем состоянии, в функционально пригодное техническое состояние и оформленной технической документацией.

2. Правовой проблемой является отсутствие нормативного закрепления порядка и правил контроля инвестиционных проектов, в которых используются средства местных бюджетов. Это обстоятельство негативно сказывается на управлении муниципальной собственностью. Поставленную проблему целесообразно разрешить путем разработки системы показателей контроля инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств местных бюджетов, принятия постановления Правительства Российской Федерации «О порядке проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств местных бюджетов», в котором должны найти нормативное закрепление разработанные показатели.

3. В практике большинства муниципальных образований отсутствует замкнутый цикл расходования средств из местных бюджетов. Речь идет о цикличности управления любым процессом: постановка целей - планирование - организация - контроль - оценка, результатов (сопоставление плановых показателей и фактических итогов) - разработка нового плана (на основе сравнительных оценок). В органах местного самоуправления при управлении собственностью такой цикл не просматривается. Закрепилась практика, когда сроки действия документов заканчиваются, документ снимается с контроля, а за выполнение плановых мероприятий никто не несет ответственности. Такая практика стимулирует органы местного самоуправления к разработке нового документа и освоению новых средств из местных бюджетов. Изменить ситуацию можно путем усиления общественного контроля за расходом средств из местных бюджетов на основе привлечения независимых экспертов. Это положение целесообразно также нормативно закрепить в Федеральном законе «Об общественном надзоре в системе местного самоуправления».

УРАЛЬСКИЙ ГУМАНИТАРНЫЙ ИНСТИТУТ

Кафедра гражданского права

ОТЗЫВ РУКОВОДИТЕЛЯ ДИПЛОМНОЙ

(ВЫПУСКНОЙ КВАЛИФИКАЦИОННОЙ) РАБОТЫ

на дипломную работу студента(ки) Мулюковой Ольги Станиславовны_______________

выполненную на тему: «Право муниципальной собственности»

1. Соответствие темы тематике дипломных (выпускных квалификационных) работ специальности, направлению кафедры, специализации

Тема работы соответствует гражданско-правовой специализации.

2. Научная новизна работы

Настоящая работа представляет собой комплексное исследование, в котором проведен межотраслевой анализ правового института муниципальной собственности. В работе изложены результаты, обладающие несомненной научной новизной. Выводы и рекомендации, сформулированные в дипломной работе, носят обоснованный характер и представляют определенный вклад в развитие науки гражданского и муниципального права.

Право населения на местное самоуправление самостоятельно и независимо от государственных органов решать вопросы местного значения, является неотъемлемым атрибутом демократического государства. Но самостоятельность местного самоуправления немыслима без его финансово-экономической основы, включающей муниципальную собственность. Вопросы связанные с собственностью муниципальных образований постоянно встают перед практиками и неоднозначно решаются теоретиками, таким образом, тема дипломного исследования представляется актуальной.

3. Оценка хода выполнения дипломной (выпускной квалификационной работы)

• Своевременность прохождения утвержденных этапов ведения работы

Дипломная работа студента выполнена в полном соответствии с графиком подготовки. Дипломная работа своевременно была представлена на кафедру гражданского права.

• Проявившиеся личностные особенности

Автором проявлена трудоспособность, автор четко следовал рекомендациям научного руководителя, своевременно устранял все недостатки, реагировал на замечания.

(работоспособность, четкость в работе, креативность, реакция на замечания и своевременность их устранения и др.)

4.Наличие исследовательских навыков

Следует отметить удачное использование автором примеров из судебно-следственной практики для иллюстрации теоретических положений.

Автор при исследовании подробно изучил последний нормативный материал, посвященных данной теме.

В целом, дипломная работа носит самостоятельный характер, написана на высоком теоретическом уровне. Автор при работе над дипломным проектом подробно изучил большое количество научных трудов, посвященных данной теме.

 (умение проводить поиск информации, широта использованных источников, способность к обобщениям при работе с литературой, владение инструментами прикладного анализа, умение делать выводы, заключения и др.)

5. Оценка содержания дипломной (выпускной квалификационной) работы

Дипломная работа состоит из введения, двух глав  и заключения. Первая глава посвящена исследованию общей характеристики муниципальной собственности, истории ее формирования и управления ею, а вторая глава раскрывает проблемы формирования муниципальной собственности и порядок приобретения и осуществления права собственности на примере муниципального автономного учреждения культуры муниципального образования город Нягань «Городской культурный центр «Планета».

6. Замечания

Замечания по дипломной работе были устранены автором в ходе работы над исследованием. О.С. Мулюкова добросовестно отнеслась к выполнению дипломной работы, устранению сделанных замечаний, доработке отдельных элементов работы.

7. Рекомендации по внедрению дипломной (выпускной) квалификационной работы

На основании изложенного, полагаю, что дипломная работа Мулюковой О.С. полностью отвечает всем предъявляемым требованиям к данному виду выпускных работ и может быть допущена к защите. Работа может быть использована в учебном процессе в качестве учебного пособия, а также в практике деятельности муниципальных образований и заслуживает повышенной оценки.  

НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ     ________________                А.В. Савоськин

                           (подпись)                (фамилия, имя, отчество)

кандидат юридических наук, доцент, советник судьи Уставного суда Свердловской области

(ученая степень, звание, должность, место работы)

«04» мая 2012г.

        (дата выдачи)