Антимонопольное законодательство»

Опубликовано 04.02.2014 - 18:46 - Князькова Анастасия Валерьевна

Антимонопольное законодательство»

Скачать:

Вложение	Размер
dokument_microsoft_office_word_4.docx	130.19 КБ

Предварительный просмотр:

Антимонопольное законодательство»

Тема 1. «Совершенствование механизма управления предприятиями муниципальной собственности»

Общие положения концепции совершенствования механизмов управления предприятиями муниципальной собственности.

Настоящая Концепция определяет основные цели, задачи, базисные принципы и механизмы реализации государственной политики Иркутской области в сфере управления государственным сектором экономики, под которой понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, основанным на праве хозяйственного ведения, закрепленного за областными государственными унитарными предприятиями (далее – областные предприятия), или на праве оперативного управления, закрепленного за областными государственными учреждениями (далее – областные учреждения), иных имущественных правах Иркутской области, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях, а также определяет стратегию деятельности исполнительных органов государственной власти Иркутской области в сфере имущественно-земельных отношений.

Под эффективностью государственного управления и распоряжения государственным имуществом и земельными ресурсами Иркутской области понимается деятельность исполнительных органов государственной власти Иркутской области, направленная на создание благоприятных условий для приоритетных направлений развития имущественно-земельных отношений в Иркутской области.

Приоритетами развития имущественно-земельных отношений в Иркутской области на современном этапе являются:

создание условий для активного вовлечения областного государственного имущества и земли в хозяйственный оборот;

упорядочение имущественно-земельных отношений;

повышение прозрачности процедур доступа субъектов имущественно-земельных отношений к объектам управления;

ориентация на использование в процессах управления современных телекоммуникационных систем взаимодействия;

оптимизация процессов межведомственного взаимодействия,

увеличение доходов бюджетов всех уровней от использования имущества и земельных участков.

В основу Концепции положены практический опыт и существующая система управления государственным имуществом и земельными ресурсами на территории области с перспективой ее развития и совершенствования.

Концепция ориентирована на реализацию действующих и включение новых механизмов эффективного использования областного государственного имущества и земли.

Настоящая Концепция разработана в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами Иркутской области и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Иркутской области.

Экономическая основа и механизм экономического управления муниципальной собственностью.

Происходящие в России изменения в области политики и экономики, правовых и бюджетных отношениях между уровнями и ветвями власти требуют формирования принципиально новой, эффективной, справедливой и стабильной организации управления муниципальными образованиями.

С одной стороны, усложнение всех сторон функционирования российского общества объективно требует усиления роли и значения государственных структур, их воздействия на социально-экономические процессы в стране. С другой — чрезмерная концентрация властных функций на вершине государственной пирамиды не может не привести к ущемлению демократических начал в обществе, деформации суверенитетов регионов и автономий, расстройству нормальной жизнедеятельности всего социального организма [1].

В то же время переход от командно-административной модели управления к подлинному самоуправлению представляет собой сложный, многоплановый процесс преобразований, затрагивающий коренные основы государственной системы, сталкивающийся с множеством трудностей политического, экономического, социального и психологического свойства.

Возникающие противоречия, когда одни производят, а другие распределяют по своему усмотрению, пресыщение рынка определенными группами товара, с одновременным дефицитом других, нехватка работников в определенных сферах — вот основные причины возникновения экономического кризиса.

По-гречески «кризис» означает решение, поворотный пункт, исход, а китайский иероглиф имеет значение — опасное время, время возможностей. На практике экономический кризис представляет собой серьезные нарушения в обычной экономической деятельности. Одной из форм проявления кризиса является систематическое, массовое накопление долгов и невозможность их погашения в разумные сроки. Причину экономических кризисов часто усматривают в нарушении равновесия между спросом и предложением на товары и услуги [2].

Кризисы постоянно возникают во всех сферах современного общества. Их можно классифицировать по областям проявления или отраслевому принципу. Согласно такому подходу выделяют политические, экономические, социальные, демографические, экологические, финансовые, промышленные и другие кризисы. Причины кризиса можно разделить на внешние и внутренние. Внешние связаны, в первую очередь, с цикличностью развития. Следствием экономического кризиса является уменьшение реального валового национального продукта, массовые банкротства и безработица, снижение жизненного уровня населения.

Внутренние же причины классифицируют по-разному. Оценивая кризис как финансовое явление, связанное с банкротством, называют в качестве его источников следующее:

— серьезное нарушение финансовой устойчивости предприятия, препятствующее нормальному осуществлению его хозяйственной деятельности;

— существенная несбалансированность в рамках относительно продолжительного периода времени объемов денежных потоков;

— продолжительная неплатежеспособность предприятия, вызванная низкой ликвидностью активов.

В условиях кризиса система дальше не может развиваться, т.к. исчерпала ресурсы и смысл существования. Таким образом, используя понятие кризисов и их типологию, мы можем определить кризисы в муниципальных образованиях как локальные экономические явления, характеризующиеся резким ухудшением экономического состояния муниципального образования, повышением безработицы, банкротством предприятий и общим снижением жизненного уровня и благосостояния населения. При этом причины кризисных явлений в муниципальных образованиях вызваны как влиянием внешних факторов — несовершенством законодательства, кризисами в национальной экономике, так и внутренними — неэффективностью управления вследствие низкой квалификации и неопытности руководителей.

Однако основными причинами возникновения кризисов стоит считать неэффективность управления организациями. Неэффективность управления следует отнести к наиболее характерной для современных организаций проблеме, препятствующей их эффективному функционированию в условиях сложившихся рыночных отношений. Закономерное цикличное развитие или случайные кризисы в экономике муниципального образования могут быть вызваны также множеством факторов.

В современных условиях важной задачей для муниципальных образований является преодоление проблем, возникших в результате финансово-экономического кризиса, и создание условий для последующего инновационного развития. Главное условие стабильного функционирования муниципальных образований — обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований. В связи с экономическим кризисом в значительном числе субъектов РФ снизились доходы местных бюджетов.

В результате кризиса основные проблемы появились не у федерального бюджета, а у региональных и местных. Это снижение поступлений от налога на прибыль организаций, рост безработицы, влекущий за собой сокращение поступлений от налога на доходы физических лиц, являющегося основной составляющей доходов региональных и местных бюджетов. В связи с этим в период кризиса вводится механизм адресной финансовой помощи региональным и местным бюджетам [3].

В такие сложные времена, в условиях экономического кризиса, дефицита бюджета, роста безработицы, уровня цен и других негативных последствий кризиса, на помощь приходят меры антикризисного управления и специалисты в этой области.

Антикризисное управление — такая модель управления организацией, которая имеет комплексный, системный характер и направлена на предотвращение или устранение неблагоприятных для данной организации явлений посредством использования всего потенциала современного менеджмента. В процессе такого управления в организации осуществляется разработка и реализация специальной программы, имеющей стратегический характер, позволяющей устранить временные затруднения, сохранить и преумножить рыночные позиции при опоре в основном на собственные ресурсы. Ряд авторов считают, что антикризисное управление включает:

— анализ внешней среды, внутреннего потенциала, конкурентных преимуществ организации для выбора стратегии её развития на основе прогнозирования своего экономического

состояния. Важно первоначально выявить сильные и слабые стороны муниципального образования, чтобы в последствии не усложнять ситуацию, поскольку для быстрого и комплексного выхода из экономического кризиса, необходимо сконцентрировать все имеющие возможности и ресурсы и направить их на борьбу с негативными последствиями, вызванные кризисом;

— предварительную диагностику причин возникновения кризисных ситуаций в экономике организации. При своевременном и четком выделении объективных и субъективных причин, возможно, выработать пути решения преодоления кризиса;

— комплексный анализ финансово-экономического состояния организации — помогает установить методы его финансового оздоровления;

— процедуры экономического оздоровления организации, антикризисного управления и контроль над их проведением.

Способы борьбы с экономическим кризисом могут быть разнообразными, главное чтобы они были своевременными и эффективными. Также необходимо направить все имеющие ресурсы на борьбу с негативными последствиями кризиса.

Необходимость поиска новых методов управления экономикой муниципального образования обусловливается и существенными различиями в социально-экономическом обустройстве территорий, которые по мере развития капиталистических отношений еще более возрастут. Это представляется одной из основных трудностей на пути к подлинному самоуправлению.

Экономическая функция местных органов особенно важна в периоды кризиса и структурных изменений. Если экономические процессы будут пущены на самотек, кризисные явления будут усугубляться. В то же время выход из кризиса наверняка будет более щадящим, плавным, если органы местного самоуправления будут активно воздействовать на экономику своей территории, максимально используя имеющиеся местные преимущества и создавая новые.

Важнейшим элементом экономической основы местного самоуправления является муниципальная собственность. Состояние ее объектов, системы сложившихся отношений, качество функционирования и уровень их развития во многом определяют социально-экономическую ситуацию в любом муниципальном образовании. Поэтому, анализируя эти и другие характеристики муниципальной собственности, по сути, можно дать оценку современному состоянию городских и сельских поселений, российского общества в целом.

В соответствии с действующим законодательством муниципальное имущество подразделяется на две группы. Первая из них одновременно закрепляется на особых вещных правах — праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления — за предприятиями, учреждениями, организациями, которые создаются муниципальными образованиями.

Вторая группа такими производными вещными правами не обременяется. К ней относятся средства местного бюджета и иная муниципальная собственность, не закрепленная за муниципальными предприятиями и учреждениями. Имущество этой группы составляет муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Экономический кризис характеризуется снижением уровня управляемости социально-экономическими процессами, обострением политических конфликтов, ухудшением экономического положения муниципалитетов. Антикризисное управление в системе муниципального управления предполагает два взаимосвязанных аспекта — экономический (бюджетный дефицит) и социально-политический (кризис власти в глазах общества).

Антикризисные мероприятия в экономическом аспекте направлены на решение местных проблем, возникших из-за излишне высоких заимствований, ведущих к большому бюджетному дефициту. Потому необходимо дальнейшее недопущение высокого дефицита местного бюджета для исполнения в полной мере возложенных обязательств на органы власти местного самоуправления законодательством РФ.

В социально-политическом аспекте антикризисное управление предполагает эффективное использование средства местного бюджета для предотвращения недовольства и критической активности народных масс.

фективно использовать средства местного бюджета для предотвращения недовольства и критической активности народных масс. Решение этих задач возможно в условиях «прозрачности» деятельности органов муниципальной власти и активизации системы контроля со стороны населения муниципального образования и местных СМИ. Особенности антикризисного управления в муниципальном образовании связаны со спецификой управления муниципальным хозяйством, а также содержания и использования муниципальной собственности. Муниципальное хозяйство — это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей его населения.

В связи с этим, изучение проблем антикризисного управления в муниципальных образованиях можно вести в трех направлениях:

участие органов муниципального образования в финансовом оздоровлении предприятий-должников, деятельность которых имеет важное экономическое значение для развития данной территории;

участие органов местного самоуправления в процессах антикризисного управления (банкротства) муниципальными предприятиями;

антикризисное управление муниципальным образованием как целым хозяйственно-территориальным комплексом.

Специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые, с одной стороны, имеют целевое назначение, так как предназначены для решения вопросов сугубо местного значения: удовлетворения жилищнокоммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения муниципального образования, но с другой — исключительно многофункциональны.

Для того, чтобы местные органы власти смогли получать существенные доходы с подведомственных им территорий, эти территории первоначально должны быть наделены капиталообразующими (доходообразующими) объектами муниципальной собственности. Выход видится в создании на территории муниципальных образований объектов муниципальной собственности, которые с одной стороны удовлетворяли общественные потребности, а с другой являлись бы стабильным источником финансовых поступлений в местный бюджет [4].

Большинство муниципальных предприятий получают дотации из бюджета. Они объективно не заинтересованы в экономном расходовании ресурсов и повышении своей рентабельности, ибо это приведет к сокращению бюджетных дотаций. Им выгоднее оставаться на иждивении. Одним из выходов из дынной ситуации может являться развитие конкуренции между муниципальным и частным сектором хозяйствования. Как показывает еще небогатый российский опыт, участие частных предпринимателей ведет к снижению затрат и улучшению качества выполнения муниципальных услуг, сокращению бюджетных дотаций, а в отдельных случаях и к снижению тарифов. Происходит острая конкурентная борьба муниципального и частного секторов за деньги потребителя услуг и за получение выгодных муниципальных заказов. С другой стороны, местные органы власти освобождаются от ряда хозяйственных функций и могут сосредоточить свои усилия на решении стратегических задач.

В этой связи необходима разработка и реализация мер, направленных на смягчение последствий экономического кризиса на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, осуществление структурных преобразований в системе межбюджетных отношений и повышение их эффективности в среднесрочной перспективе, а также повышение качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях. Таким образом, в целях повышения эффективности бюджетного процесса в муниципальных образованиях органам власти необходимо проводить следующие организационные мероприятия:

1. Усиление механизма финансового администрирования, предусматривающего подписание соглашения между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления об объеме и направлениях расходов бюджетов муниципальных образований, в которых произошло снижение доходов.

2. Разработка методических рекомендаций муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений, а также по управлению муниципальными финансами.

3. Разработка стандартов и нормативов минимальных финансовых затрат на предоставление муниципальных услуг. Такие стандарты и нормативы должны определять минимальный гарантированный объем и качество таких услуг и использоваться при оценке сбалансированности соответствующих бюджетов.

4. Совершенствование организации муниципального контроля. В этих целях требуется уточнить порядок формирования контрольных органов муниципальных образований, а также их полномочия.

5. Установление единых регламентов по выполнению функций муниципального финансового контроля.

6. Расширение возможности информирования населения по вопросам, касающихся показателей бюджета муниципального образования. В целях совершенствования процедуры придания гласности работе по формированию бюджета муниципального образования органам местного самоуправления необходимо расширять возможности выбора вариантов доведения до сведения населения информации о показателях решения о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год.

7. Корректировка механизма предоставления субсидий муниципальным образованиям должна быть ориентирована на изъятие сверхдоходов с целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и создание им дополнительных стимулов к увеличению налогового потенциала путем установления прогрессивной шкалы изъятия.

8. Повышение эффективности предоставления делегированных государственных (муниципальных) услуг. Для этого необходимо установление положения об утверждении в составе методик расчетов субвенций поправочных коэффициентов, учитывающих фактический уровень охвата населения передаваемыми государственными (муниципальными) услугами, что позволит снизить объем неиспользованных средств субвенций по отдельным делегированным полномочиям.

9. Совершенствование механизма оказания финансовой помощи отдельным муниципальным образованиям.

10. Разграничение расходных обязательств в сферах, отнесенных к ведению, как муниципальных районов, так и поселений. Это позволит устранить возможность дублирования функций указанных муниципальных образований. К таким функциям относятся обеспечение досуга и массового отдыха населения, организация библиотечного обслуживания и др. Таким образом, должны быть учтены ошибки, допущенные в процессе реформирования системы местного самоуправления в РФ, и предложены конкретные меры и рекомендации по их устранению. При этом в условиях мирового экономического кризиса большое внимание уделяется, в первую очередь, финансам муниципальных образований (а также финансам субъектов РФ), их эффективному расходованию, так как именно финансовый менеджмент должен выступать основным элементом [5].

Кризисы на сегодняшний день являются неотъемлемой частью рыночной экономики и проявляют себя как на уровне отдельных предприятий, так и на уровне экономик национальных государств. При этом для преодоления кризисных явлений уже недостаточно использовать лишь традиционные методы в управлении. Возникает необходимость в использовании такой специальной системы мероприятий, посредством применения которой возможно преодолеть кризисные ситуации. Вот почему так важно сегодня усиление экономической функции органов местного самоуправления, разработка качественно новых механизмов управления экономикой муниципального образования.

кая эффективность управления, низкая квалификация кадров). При этом если возможность повлиять на первую группу негативных факторов у местных органов власти весьма ограничена, вследствие отсутствия для этого соответствующих ресурсов и полномочий, то для преодоления последствий, вызванных второй группой факторов органам власти местного самоуправления необходимо самостоятельно, без внешней помощи, принимать меры по их преодолению. Таким образом, антикризисное управление в муниципальном образовании представляет собой целый комплекс взаимосвязанных мероприятий от ранней диагностики кризиса до мер по его преодолению.

Реализовывать антикризисное управление необходимо в рамках комплекса мероприятий по управлению экономической системой конкретного муниципального образования. Особое внимание при этом стоит уделить управлению муниципальным хозяйством, муниципальной собственностью, а также управлению бюджетом муниципального образования, так как именно они в наибольшей степени ощущают на себе действие кризисных факторов. При этом необходимо: опираться на современные подходы к управлению, изучать опыт антикризисного управления, использовать нетрадиционные методы, такие как факторинг, формирование залоговых имущественных фондов, концессии и т.д.

Всё это особенно актуально в рамках формирования современной системы законодательства: она содержит в себе различные экономические и управленческие механизмы, позволяющие наиболее эффективно использовать объекты муниципального хозяйства, а также финансовые средства муниципального образования, гибко управлять доходными и расходными частями местного бюджета.

Следовательно, приоритетными для города должны являться те направления экономического развития, которые обладают максимальным эффектом отдачи, выраженным в стабильном поступлении доходов в бюджет города, а также имеющие потенциал саморазвития. С этой позиции, в первую очередь, необходимо рассматривать уже существующие отрасли и виды экономической деятельности, поскольку их развитие, как правило, не требует такого объема инвестиций, как создание новых предприятий и отраслей «с нуля».

В то же время практика показывает, что традиционные для города отрасли экономики не всегда конкурентоспособны, следовательно, не обладают достаточной привлекательностью для инвесторов, что затрудняет решение задач их модернизации, диверсификации их деятельности по направлениям и видам выпускаемой продукции. Это означает, что существующий в городе промышленный комплекс и другие экономические субъекты в их текущем состоянии неадекватны задачам повышения ресурсного потенциала города до уровня, достаточного для решения задач повышения качества жизни в городе.

Следовательно, каждому городу важно определить свои конкурентные преимущества, сильные и слабые стороны. Это позволяет, с одной стороны, эффективно выстраивать текущую инвестиционную политику, ориентируясь на те отрасли и сферы экономической деятельности, в которых можно достичь максимального эффекта в краткосрочном и среднесрочном периодах. С другой стороны целесообразно определять хозяйственные приоритеты на долгосрочную перспективу, планировать структурные изменения, необходимость которых вытекает из долгосрочного прогноза экономической конъюнктуры.

Сегодня от качества и результативности управленческой деятельности, от эффективности работы местных органов власти во многом будет зависеть состояние муниципального хозяйства, сбалансированность местного бюджета, эффективность использования объектов муниципальной собственности, уровень развития малого предпринимательства, благосостояние жителей муниципального образования и процесс социально-экономического развития территории муниципального образования в целом.

Формирование кадрового потенциала для муниципальных органов управления и предприятий.

Свою работу органы системы кадрового обеспечения организации строят в соответствии с нормативно-методическими и правовыми документами, которые регулируют и создают условия для эффективного ее функционирования.

Нормативно-методическое обеспечение - это совокупность документов организационного, организационно-методического, организационно - распорядительного и экономического характера, а также нормативно-справочные материалы, устанавливающие нормы, правила, требования, характеристики, методы и другие данные, используемые при решении задач кадрового обеспечения организации и утвержденные в установленном порядке компетентным органом или руководством учреждения

Нормативно-методическое обеспечение создает условия для эффективного процесса подготовки, принятия и реализации решений по вопросам кадрового обеспечения организации

Оно состоит в организации разработки и применения методических документов, а также ведении нормативного хозяйства в системе кадрового обеспечения.

Ответственность за обеспечение нормативно-методическими документами несут соответствующие подразделения организации (например, юридический отдел).

На основе типовых документов с учетом особенностей организации работники службы управления персоналом разрабатывают документы для внутреннего использования.

Правовое обеспечение состоит в использовании средств и форм юридического воздействия на органы и объекты системы кадрового обеспечения с целью достижения эффективной деятельности организации.

Основные задачи правового обеспечения:

- правовое регулирование трудовых отношений, складывающихся между работодателями и работополучателями;

- защита прав и законных интересов работников, вытекающих из трудовых отношений.

Правовое обеспечение включает:

- соблюдение, исполнение и применение норм действующего законодательства;

- разработку и утверждение локальных нормативных и ненормативных актов организационного, организационно-распорядительного, экономического характера;

- подготовку предложений об изменении действующих или отмене устаревших и фактически утративших силу нормативных актов, изданных в организации по трудовым и кадровым вопросам.

Группы документов правового обеспечения:

- акты централизованного регулирования - Кодекс законов о труде РФ, постановления Правительства РФ, акты Министерств и ведомств;

- акты регионального регулирования - приказы, постановления, положения органов власти регионального и местного самоуправления;

- акты локального регулирования - приказы, положения, распоряжения руководителя организации по вопросам управления персоналом.

Виды правовых актов:

- нормативные акты - соглашения, генеральные, отраслевые (тарифные), специальные (региональные), коллективные и другие договоры и другие правовые акты, применяемые непосредственно в организация;

- ненормативные акты - это распоряжения и указания, которые могут издавать руководители служб кадрового обеспечения

Правовая регламентация муниципальной службы осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» установлены основные принципы муниципальной службы, порядок установления классификации муниципальных должностей и присвоения квалификационных разрядов муниципальным служащим. Установлены также ограничения, связанные с муниципальной службой, права и социальные гарантии для муниципальных служащих

На уровне субъектов РФ должны быть приняты законы о муниципальной службе. В этих законах должны быть установлены реестры муниципальных должностей, соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной службы субъекта РФ, порядок присвоения и сохранения квалификационных разрядов муниципальных служащих при изменении места работы, рамочные требования к установлению прав и обязанностей муниципального служащего, системы поощрений и наказаний для него, установление денежного содержания муниципального служащего, порядок поступления на муниципальную службу и ее прохождения, порядок управления муниципальной службой.

С учетом перечисленных рамочных требований вопросы регулирования муниципальной службы определяются уставами и нормативными правовыми актами муниципальных образований. На муниципальных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными Федеральным законом. Время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе

Граждане РФ имеют равный доступ к муниципальной службе, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Критериями доступа к муниципальным должностям могут быть только наличие образования и квалификация работника

Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации

В ФЗ от 2007 подробно описано предоставление муниципальными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Закреплено, то, что эти сведения являются конфиденциальными.

Появилась глава о порядке поступления на муниципальную службу, ее прохождении и прекращении. На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с настоящим Федеральным законом для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в статье 13 настоящего Федерального закона в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой. Также в ФЗ указан перечень документов, которые должен предоставить гражданин, поступая на муниципальную службу:

? заявление с просьбой о поступлении на муниципальную службу и замещении должности муниципальной службы;

? собственноручно заполненную и подписанную анкету по форме, установленной Правительством Российской Федерации;

? паспорт;

? трудовую книжку, за исключением случаев, когда трудовой договор (контракт) заключается впервые;

? документ об образовании;

? страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, за исключением случаев, когда трудовой договор (контракт) заключается впервые;

? свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории Российской Федерации;

? документы воинского учета - для военнообязанных и лиц, подлежащих призыву на военную службу;

? заключение медицинского учреждения об отсутствии заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу;

? сведения о доходах за год, предшествующий году поступления на муниципальную службу, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

? иные документы, предусмотренные федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Также в ФЗ закреплен вариант поступления на муниципальную службу на конкурсной основе. Порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования.

Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование его условий, сведений о дате, времени и месте его проведения, а также проекта трудового договора не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании и порядок ее формирования устанавливаются представительным органом муниципального образования.

В ФЗ от 2007 закрепляются общие принципы оплаты труда муниципального служащего и предоставляемые гарантии.

Также введена совершенно новая глава: кадровая работа в муниципальном образовании. Кадровая работа включает в себя:

? формирование кадрового состава для замещения должностей муниципальной службы;

? подготовку предложений о реализации положений законодательства о муниципальной службе и внесение указанных предложений представителю нанимателя (работодателю);

? организацию подготовки проектов муниципальных правовых актов, связанных с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением, заключением трудового договора (контракта), назначением на должность муниципальной службы, освобождением от замещаемой должности муниципальной службы, увольнением муниципального служащего с муниципальной службы и выходом его на пенсию, и оформление соответствующих документов;

? ведение трудовых книжек муниципальных служащих;

? ведение личных дел муниципальных служащих;

? ведение реестра муниципальных служащих в муниципальном образовании;

? оформление и выдачу служебных удостоверений муниципальных служащих;

? проведение конкурса на замещение вакантных должностей муниципальной службы и включение муниципальных служащих в кадровый резерв;

? проведение аттестации муниципальных служащих;

? организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование;

? организацию проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на муниципальную службу, а также оформление допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную тайну;

? организацию проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера муниципальных служащих, а также соблюдения связанных с муниципальной службой ограничений, которые установлены статьей 13 настоящего Федерального закона и другими федеральными законами;

? консультирование муниципальных служащих по правовым и иным вопросам муниципальной службы;

? решение иных вопросов кадровой работы, определяемых трудовым законодательством и законом субъекта Российской Федерации.

Маркетинговое управление на предприятиях муниципальной собственности.

По Закону «О собственности в Российской Федерации» право собственности определяется как право по своему усмотрению осуществлять владение, пользование и распоряжение имуществом. Владение означает фактическое обладание имуществом, без чего невозможно реализовать все другие права собственности, пользование - это потребление имущества в соответствии с теми свойствами, которыми оно обладает. Распоряжение означает определение юридической судьбы имущества, которое можно продать, обменять, подарить, отдать в залог, аренду и т.д. Ответственность собственника выражается в том, что он несет все издержки, связанные с содержанием собственного имущества, а также в том, что имущество собственника может быть использовано для компенсации потерь, нанесенных собственником третьему лицу. Защита прав собственности предполагает наличие норм права, исключающих нарушение прав собственности со стороны какого-либо иного субъекта права. Наряду с правом собственности существует право полного хозяйственного ведения, когда собственник передает свои полномочия другому субъекту. Государственные предприятия и многие учреждения функционируют на правах полного хозяйственного ведения, носителем которого является руководитель соответствующего предприятия (учреждения), переданного государством в полное хозяйственное ведение. Если деятельность этого предприятия (учреждения) финансируется за счет собственника, то возникает право оперативного управления. Учреждения в Российской Федерации в основном обладают правом оперативного управления. Это относится и к государственным (муниципальным) медицинским учреждениям. Отношениям собственности в основном посвящена часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации.

Современные формы рыночного хозяйствования основываются на разделении не столько собственности, сколько правомочий собственника между экономическими субъектами. Предприниматель, являясь главным действующим лицом на рынке, может не быть собственником применяемого им имущества.

К основным видам собственности в России относятся;

государственная собственность;

собственность граждан;

муниципальная собственность;

общая (коллективная) собственность;

собственность общественных объединений (организаций);

Антикризисное управление муниципальной собственностью.

— продолжительная неплатежеспособность предприятия, вызванная низкой ликвидностью активов.

— анализ внешней среды, внутреннего потенциала, конкурентных преимуществ организации для выбора стратегии её развития на основе прогнозирования своего экономического состояния. Важно первоначально выявить сильные и слабые стороны муниципального образования, чтобы в последствии не усложнять ситуацию, поскольку для быстрого и комплексного выхода из экономического кризиса, необходимо сконцентрировать все имеющие возможности и ресурсы и направить их на борьбу с негативными последствиями, вызванные кризисом;

Таким образом, органы власти местного самоуправления должны, с одной стороны, не допускать высокого дефицита местного бюджета для исполнения в полной мере возложенных на них обязательств законодательством РФ, а с другой — эффективно использовать средства местного бюджета для предотвращения недовольства и критической активности народных масс. Решение этих задач возможно в условиях «прозрачности» деятельности органов муниципальной власти и активизации системы контроля со стороны населения муниципального образования и местных СМИ. Особенности антикризисного управления в муниципальном образовании связаны со спецификой управления муниципальным хозяйством, а также содержания и использования муниципальной собственности. Муниципальное хозяйство — это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей его населения.

антикризисное управление муниципальным образованием как целым хозяйственно-территориальным комплексом.

Специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые, с одной стороны, имеют целевое назначение, так как предназначены для решения вопросов сугубо местного значения: удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения муниципального образования, но с другой — исключительно многофункциональны.

5. Установление единых регламентов по выполнению функций муниципального финансового контроля.

9. Совершенствование механизма оказания финансовой помощи отдельным муниципальным образованиям.

Комплексом таких мероприятий и выступает антикризисное управление. Кризисы в муниципальных образованиях проявляют себя как локальные экономические явления в экономике муниципального образования, вызванные как экзогенными (несовершенство и нестабильность в законодательстве, кризисы национальной экономики), так и эндогенными факторами (низкая эффективность управления, низкая квалификация кадров). При этом если возможность повлиять на первую группу негативных факторов у местных органов власти весьма ограничена, вследствие отсутствия для этого соответствующих ресурсов и полномочий, то для преодоления последствий, вызванных второй группой факторов органам власти местного самоуправления необходимо самостоятельно, без внешней помощи, принимать меры по их преодолению. Таким образом, антикризисное управление в муниципальном образовании представляет собой целый комплекс взаимосвязанных мероприятий от ранней диагностики кризиса до мер по его преодолению.

Организационно-экономические и финансово-бюджетные направления муниципального управления.

В современных условиях существенно возрастает самостоятельность регионов в оказании социально значимых услуг, усиливается роль эффективного управления финансовыми потоками на территориальном уровне. Одним из приоритетов саморазвития субъектов Федерации становится устранение социально-экономической дифференциации, прежде всего за счет собственных ресурсных возможностей, а не финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. В связи с этим актуализируется проблема оптимального сочетания стратегии управления экономикой регионов с теми задачами, которые ставят перед собой другие экономические субъекты.

Регионализация реформ напрямую связывается с обеспечением финансовой устойчивости территорий, которая, в свою очередь, зависит от эффективности финансово-бюджетного контроля в регионах, результативности реализации всего спектра его функций. Необходимость совершенствования системы финансово-бюджетного контроля на региональном уровне обусловлена требованиями эффективного использования ресурсов конкретной территории.

В «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.» указано, что «…государственная региональная политика направлена на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни…».

Руководствуясь этими принципами, каждый регион вне зависимости от его специализации, должен стремиться к снижению уровня диспропорций в развитии, стимулировать развитие собственных преимуществ-факторов, находить «точки» и «зоны» роста региональной экономики; самостоятельно накапливать ресурсный потенциал и эффективно управлять им. Однако мониторинг социально-экономического развития регионов России констатирует факт того, что эта цель не достигается. Более того, складывающиеся тенденции основных финансовых показателей регионального развития свидетельствуют о том, что управление финансовыми ресурсами на субфедеральном уровне не соответствует требованиям эффективного развития государства, а степень разработанности инструментов и механизмов управления на региональном уровне значительно ниже, чем на федеральном.

В связи с сокращением источников доходов бюджетов во многих регионах были уменьшены бюджетные расходы, что привело к стагнации и увеличению расхождений в системе бюджетного планирования между целевыми показателями и результатами использования бюджетных средств. Ситуация усугубляется тем, что бизнес-структуры региона в качестве основного источника повышения экономической эффективности сегодня рассматривают именно снижение создаваемого ими социального результата, что при одновременном уменьшении доходов бюджета приводит к общему снижению темпов социального развития региона.

В российской бюджетной системе остро стоит проблема горизонтальной и вертикальной разбалансированности: централизация налоговых доходов бюджетов и субсидиарность в распределении расходов приводят к проблеме дефицита региональных и местных бюджетов и вызывают необходимость перераспределения средств с целью бюджетного выравнивания. Для обеспечения объективной оценки уровня дифференциации территорий по показателям их бюджетной обеспеченности и стимулирования субъектов Федерации к саморазвитию необходимо совершенствование методов распределения межбюджетных трансфертов, при этом уровень и объем их предоставления должен определяться с использованием механизмов стимулирования и депримирования, основанных на оценке деятельности самих органов управления. Реализация оценочного подхода будет способствовать повышению заинтересованности региональных органов управления в развитии собственной доходной базы.

Межбюджетные трансферты, распределяемые на основе объективных показателей, по своей природе являются выравнивающими, в то же время финансовая помощь, распределяемая на основе показателей деятельности органов государственного управления либо имеющая определенное целевое назначение и требующая софинансирования, носит стимулирующий характер. При этом стимулирующая функция межбюджетных отношений заключается в основном в формировании механизмов финансовых взаимоотношений между публично-правовыми образованиями, которые направлены на создание условий для роста их финансовой самостоятельности, прежде всего за счет развития доходного потенциала. Таким образом, противоположность эффектов выравнивания и стимулирования приводит к невозможности их совмещения в рамках одного механизма, а в случае такого совмещения – к негативным последствиям. Для устранения действующих противоречий при осуществлении бюджетного планирования необходима увязка фактически выделяемых регионам дотаций с действительно полученным объемом источника их формирования и уровнем и качеством управления этими средствами.

Нерешенные региональные проблемы носят системный характер.

Среди основных можно отметить:

1) недостаточно эффективную координацию деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, направленную на комплексное социально-экономическое развитие регионов, создание благоприятных инвестиционных условий;

2) сложности при реализации установленных федеральным законодательством общих принципов организации местного самоуправления. Выполнение полномочий последнего не обеспечено в необходимой мере финансовыми ресурсами. Высокий удельный вес межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов свидетельствует о необходимости разработки механизмов, стимулирующих наращивание экономического потенциала большинства муниципальных образований;

3) отсутствие механизмов ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (ОМСУ) за эффективное использование полученных межбюджетных трансфертов; недостаточную мотивацию этих органов к развитию собственного налогового потенциала.

Важнейшим инструментом влияния на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является размещение и развитие на их территориях федеральной производственной, социальной, транспортной, общественной и таможенно-логистический инфраструктур. Однако в настоящее время применение данного инструмента не позволяет достичь должного эффекта, прежде всего в силу отсутствия целостной системы стратегического планирования. Это существенно сдерживает полномасштабное осуществление мероприятий региональной политики в Российской Федерации.

Необходимо оформление системной практики администрирования и управления региональным развитием и единой нормативно-методической базы. Упорядочения и согласования между собой требуют инструменты и документы региональной политики.

Перечисленные недостатки предопределяют необходимость разработки новых целей, задач и направлений реализации региональной политики в Российской Федерации.

Недостаточно скоординирована деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере укрепления общегражданской идентичности и гармонизации межнациональных отношений, оказывающих непосредственное влияние на обеспечение национальной безопасности и территориальной целостности государства, стабильное социально-экономическое развитие территорий.

Несмотря на все предпринятые меры, базовая задача региональной политики – сокращение различий в социально-экономическом состоянии субъектов Российской Федерации – так и не достигнута.

Приоритетные направления развития системы управления экономикой региона обусловливаются уже сложившимися недостатками и несоответствиями в самой системе управления, и прежде всего: отсутствием четкого представления о функционировании механизма управления регионом и его развитием, месте в нем контроля; превалированием отраслевого подхода в формировании региональных органов управления; дублированием функций управления по ряду направлений деятельности; недостаточным уровнем компетентности работников органов регионального управления; фрагментарностью организационных действий по развитию системы управления регионом; отсутствием законодательно закрепленной обязанности достижения конкретных целей и задач по снижению дифференциации социально-экономического развития и др. Все это сказывается на качестве и эффективности управления экономикой региона.

Несмотря на достигнутые незначительные результаты при формировании в России современной организации бюджетного процесса и эффективной системы управления финансами, кардинальным образом обновленную и постоянно пополняемую нормативно-правовую базу, регламентирующую бюджетные отношения, в настоящее время не завершено формирование эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, а масштабы нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств постоянно увеличиваются, особенно на региональном уровне.

В соответствии с Бюджетным кодексом и другими законодательными актами, финансовый контроль осуществляют многочисленные органы, деятельность которых не координируется, а выполняемые ими функции нередко дублируют друг друга. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР) эффективен только в условиях комплексного подхода, который требует проведения реформы государственного управления, бюджетной системы и межбюджетных отношений, усиления финансово-бюджетного контроля за эффективностью управления бюджетными средствами и государственной (муниципальной) собственностью, интеграции действий всех субъектов государственной власти, управления и контрольных органов для оптимизации бюджетных расходов.

Одним из важнейших условий обеспечения проводимых преобразований в системе управления экономикой регионов является формирование эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля. Основными факторами, обусловливающими необходимость усиления влияния финансово-бюджетного контроля на региональные процессы, являются следующие: во-первых, то, что концепция перехода на программный бюджет основана на стремлении создать новые механизмы контроля, так как каждая программа должна иметь ориентиры, по которым можно контролировать ее выполнение; во-вторых, в условиях ограниченности и объективной необходимости экономии бюджетных средств центральной задачей становится выявление возможностей сокращения неэффективных расходов, что может быть обеспечено методами финансового контроля; в-третьих, необходимо повышение эффективности контрольных мероприятий за расходованием средств государственной поддержки экономики. Сегодня особенно важно, чтобы финансовые средства, направляемые государством в регионы на поддержку производства и социальной сферы, были использованы по целевому назначению и с высокой степенью результативности.

Контрольным органам необходимо решать важнейшие задачи по содействию реализации единой программы антикризисных мер, принятой российским правительством, которая может быть исполнена только в результате эффективного взаимодействия всех ревизионных органов, а также применения ими наукоемких форм и методов контроля; в-четвертых, расширение самостоятельности государственных учреждений и появление наряду с автономными казенных и бюджетных учреждений с расширенными правами обусловливает потребность в уточнении границ финансового контроля в целях обеспечения выполнения государственных заданий; в-пятых, стратегическое прогнозирование и планирование социально-экономического развития регионов, принятие долгосрочных государственных программ требуют совершенствования стратегического финансового контроля, нацеленного на предварительный контроль обоснованности прогнозов, возможности их реализации и оценки значимости конечных результатов управления экономикой регионов; в-шестых, усложнение задач финансового контроля и повышение требований к его эффективности требуют развития теории финансового контроля, обоснованных методологических и методических рекомендаций, выработанных на основе обобщения положительного отечественного и мирового опыта, подготовки специалистов финансового контроля и повышения их квалификации на систематической основе; в-седьмых, в условиях внедрения БОР эффективная парадигма финансово-бюджетного контроля выступает связующим звеном реализации реформ государственного управления и модернизации системы управления экономикой регионов, поскольку позволяет оценивать на постоянной основе результаты деятельности органов исполнительной власти в привязке к бюджетным расходам, контролировать на взаимоувязанной основе результаты проводимых реформ.

Существующие исследования финансово-бюджетного контроля для целей управления экономикой регионов имеют бессистемный, фрагментарный характер, поскольку в качестве объекта исследований выступают отдельные элементы системы финансового контроля. Кроме того, многие проблемы развития территорий связаны не только с их уровневой дифференциацией, определяемой бюджетным потенциалом, но и эффективностью и результативностью расходов бюджета. В настоящее время основной проблемой управления на региональном и муниципальном уровнях выступает недостаточный объем бюджетных ресурсов, а также их неэффективное или нецелевое использование.

Низкая результативность действующей системы управления экономикой регионов в части расходования бюджетных ресурсов актуализирует необходимость формирования эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, повышения качества и ответственности главных распорядителей бюджетных средств для решения социально-экономических задач развития регионов и муниципальных образований.

Концептуальная разработка методологических положений и практических мероприятий по формированию системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля на новом этапе развития бюджетной системы с учетом ее структурной и функциональной трансформации требует интеграции эволюционного и системного подходов, согласованного применения теории финансов и менеджмента. Выявление специфики развития бюджетного процесса, имманентно присущих ему особенностей, а также особенностей адаптации зарубежного опыта приобретает большую значимость в условиях необходимости модернизации бюджетного менеджмента.

Для модернизации экономики страны развитие территорий должно осуществляться в условиях оптимизации структуры и механизма регионального управления.

Особую актуальность приобретает разработка методологических положений совершенствования управления экономикой регионов на основе повышения эффективности системы финансово-бюджетного контроля с использованием инструментария различных научных подходов для последующего применения полученных результатов при разработке и реализации мероприятий региональной социально-экономической и бюджетной политики, обоснования рекомендаций, направленных на формирование стратегических направлений развития территорий, бюджетной системы Российской Федерации, что позволит обеспечить устойчивое развитие регионов, приращение знаний в современной теории регионального управления и финансовой науке.

В настоящее время необходима методология управления экономикой регионов, основанная на формировании эффективной парадигмы финансово-бюджетного контроля, с учетом современных приоритетов и условий региональной экономической политики, таких, как: переход к БОР, внедрению принципа программно-целевого планирования; тенденции изменения методов управления региональным развитием от традиционных, сфокусированных на государственной поддержке, к стратегии активного самообеспечения; сокращение источников доходов бюджетов во многих регионах и уменьшение бюджетных расходов; стагнация и увеличение расхождений в системе бюджетного планирования между целевыми показателями и результатами использования бюджетных средств, учитывающая особенности организации и направления активного воздействия на экономику регионов различных типов посредством применения адекватных форм и методов контроля для эффективного использования бюджетных ресурсов.

Финансово-бюджетный контроль как элемент регионального управления должен осуществляться и в процессе планирования, и на стадии оперативного управления, так как он позволяет сопоставить фактические результаты от использования финансовых ресурсов территории с плановыми, выявить резервы роста финансовых ресурсов и наметить пути их целевого и более эффективного использования.

В настоящее время организационно-экономическое содержание финансово-бюджетного контроля необходимо рассматривать с трех методологических позиций: контроль – это экономическая категория, обладающая содержанием и понятийным аппаратом; контроль – это комплексная функция и неотъемлемая часть деятельности по управлению; контроль – это самостоятельный управленческий процесс и целостная система .

Во-первых, финансово-бюджетный контроль в управлении экономикой региона – это: обязанность и реализация права государства осуществлять контроль; специфический вид государственного управления, направленный на эффективное использование материальных и финансовых ресурсов конкретной территории; механизм обратной связи, посредством которого возможно получить необходимую информацию об исполнении управленческих решений; систематическая и конструктивная деятельность органов государственной власти и управления и завершающая стадия процесса государственного управления; неотъемлемая составляющая процесса принятия и реализации управленческих решений, способ получения достоверной и полной информации о реальном положении территории, ее потенциале и возможностях достижения запланированных целей развития.

Во-вторых, финансово-бюджетный контроль в управлении экономикой региона – это функция, которая имеет двойственный характер. С одной стороны, контроль – это элемент каждой функции управления, а с другой – самостоятельная функция управления, относительно обособленный, специализированный вид управленческой деятельности и процесс установления степени достижения субъектом государственного управления основных целей развития.

В-третьих, финансово-бюджетный контроль в управлении экономикой региона как процесс – это деятельность структуры субъектов государственного управления и контроля (контрольных органов и органов управления, руководителей, контролеров), направленная на достижение наиболее эффективным и производительным способом поставленных целей управления путем реализации определенных задач контроля и применения адекватных видов и технологии контроля.

Как целостная система финансово-бюджетного контроля в управлении экономикой региона является, с одной стороны, подсистемой управления, и, одновременно, это – самостоятельная система, состоящая из совокупности ряда элементов (субъектов, объектов, методов и др.), взаимодействующих как единое целое в процессе измерения состояния объекта управления в соотнесении с заданной целью, анализа и оценки данных измерения и выработки необходимых корректирующих воздействий.

Государственный финансово-бюджетный контроль (далее – ГФБК) – это важнейшая составная часть государственного контроля и неотъемлемая составная часть (один из важных элементов) деятельности по управлению регионом, функция, внутренне присущая управлению экономикой региона и подчиненная решению задач, стоящих перед управляющей системой. Роль финансово-бюджетного контроля проявляется в практической реализации функций финансов – распределительной, регулирующей, контрольной и функций управления регионом, через которые проявляется его сущность и реализуются задачи: результативно-аналитической (выявление отклонений и анализ причин); корректирующей (разработка мер по коррекции деятельности объектов контроля, предложений по устранению недостатков и минимизации ущерба); превентивной (профилактическая работа органов контроля по предупреждению правонарушений); правоохранной (пресечение правонарушений экономических субъектов и должностных лиц).

Для понимания сущности финансово-бюджетного контроля его необходимо рассматривать в системе категорий «цель – средство–результат». Целью государственного управления является достижение в обществе правопорядка. Для этого государство организует проведение контроля во всех сферах и областях общественной жизни, в том числе в сфере финансов, в процессе осуществления финансовой деятельности.

Функции финансово-бюджетного контроля, направления его деятельности позволяют ему выступать каналом «обратной связи», дающим информацию о необходимости изменения законодательства, правоприменительной практики и т. д. Достижение определенной цели предполагает выбор и использование соответствующих средств, по отношению к которым она выступает первичной, детерминирующей. Организация государством проведения финансово-бюджетного контроля (ФБК) путем придания ему правовой формы, а также создания соответствующих организационных структур предстает средством достижения стоящих перед ним целей, поэтому финансово-бюджетный контроль выступает как категория «средство» в данном отношении.

В действительности, соотношение государственного управления, правового регулирования, финансового контроля, законности, правопорядка не является простым и должно рассматриваться в виде сложной системы отношений. В частности, в самом финансовом контроле возможно выделение целей, средств их достижения и результатов .

Достижение поставленных перед финансово-бюджетным контролем целей требует реализации задач: проведения проверки выполнения финансово-бюджетных обязательств перед государством и всеми субъектами финансово-бюджетных правоотношений; проверки правильности использования экономическими субъектами государственного (муниципального) имущества и бюджетных средств; проверки соблюдения законности совершения финансовых операций, расчетов и сохранности денежных средств и имущества; выявления внутренних резервов роста производства, эффективного и экономного расходования денежных средств и материальных ресурсов; превентивной задачи; проверки законности деятельности государственных органов, участвующих в финансовой деятельности. Результатом реализации задач является достижение целей государства в процессе осуществления финансовой деятельности. Составной частью механизма государственного управления регионом является механизм контроля.

В системе управления механизм контроля представляет собой форму реализации механизма обратной связи. Управлять – значит действовать целеустремленно, стремясь к достижению определенной цели.Поэтому составной частью механизма управления является механизм контроля. Именно через него осуществляется обратная связь между объектом и субъектом управления, доводится информация о состоянии объекта управления. Механизмы контроля действуют на всех этапах, во всех подсистемах жизни общества. От эффективности действия механизмов контроля во многом зависит эффективность функционирования системы управления. Всем этим и определяется ключевое место контроля в системе государственного управления регионом.

Тема 2. «Порядок управления государственной собственностью»

Государственная и муниципальная собственность.

Отличия отношения государственной собственности от отношений собственности других субъектов:

Участвуя в гражданском обороте, хозяйственные публичные организации способны вступать в различные правоотношения с другими лицами. Не препятствует закон возникновению и гражданских правоотношений, участниками которых являются только хозяйственные публичные организации. Такие правоотношения с 1991 г. стали обычным явлением и связаны с разграничением собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

В законодательстве широко используется термин «разграничение государственной собственности». Однако явление, для обозначения которого этот термин предназначен, в юридической науке остается малоизученным

В соответствии с Конституцией РФ разграничение государственной собственности — это предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. «г» ч. 1 ст. 72)

По мнению Конституционного Суда РФ под разграничением государственной собственности «имеется в виду прежде всего, законодательное и иное нормативно-правовое регулирование порядка отнесения объектов государственной собственности к тем или иным уровням (видам) этой собственности — Федеральной, собственности республик, других субъектов Российской Федерации».

С точки зрения Конституционного Суда РФ нормотворческая составляющая не исчерпывает всего понятия разграничения государственной собственности как предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Но даже отраженная в нем часть понятия разграничения собственности вызывает много вопросов и сомнений. Определяя разграничение собственности как регулирование порядка отнесения объектов к тому или иному уровню собственности, мы не отвечаем на вопрос по существу, поскольку невыясненным остается значение выражения «отнесение объектов».

По мнению Конституционного Суда РФ, разграничить собственность означает в первую очередь установить порядок отнесения объектов к определенному уровню собственности. Процесс разграничения собственности, таким образом, рассматривается не в качестве объекта правового регулирования, а в качестве правового регулирования как такового применительно к обособленной сфере общественных отношений, именуемой отнесением объектов к одному из «уровней государственной собственности»[2].

В комментарии к Конституции РФ утверждается, что разграничение государственной собственности «охватывает вопросы определения собственника, передачи объектов госсобственности из ведения федерации ее субъектам, порядок оформления такой передачи, правомочия федеральных органов и субъекта федерации, органов, уполномоченных решать эти вопросы либо делегировать полномочия в этой сфере иным государственным органам (министерствам, ведомствам и т. д.)»[3]. Взятая в контексте всего комментария данная цитата может быть понята как указание на совокупность действий, на совокупность стадий изменения субъектного состава отношений собственности (прекращение права собственности Российской Федерации и приобретение права собственности субъектами РФ). Авторы комментария не сводят все содержание предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ к правовому регулированию общественных отношении.

Одной из сфер совместного ведения, где правоприменительная деятельность выходит на первый план, является разграничение государственной собственности.

Что же касается совместной деятельности Российской Федерации и субъектов РФ по вопросу разграничения государственной собственности, то нельзя исключать применение в этом случае федеральных законов, принятых в соответствии со ст. 71 Конституции РФ. По этой причине допустимо предположение, что разграничение собственности, в той или иной мере, регулируется гражданским законодательством.

Особый предмет правового регулирования образуют отношения, связанные с разграничением муниципальной собственности. Эти отношения отличаются от разграничения государственной собственности и регулируются как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов РФ[4].

Конституция РФ называет три формы собственности, оставляя этот перечень открытым (ст. 8). Наряду с частной формой собственности упоминаются государственная и муниципальная формы собственности. Следовательно, разграничение муниципальной собственности не может быть составной частью разграничения государственной собственности уже только по формальным соображениям различия государственной и муниципальной собственности.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разграничение объектов муниципальной собственности производится законами субъектов РФ (п. 3 ст. 6).

Наряду с разграничением государственной собственности и разграничением муниципальной собственности существует еще одна группа аналогичных отношений между хозяйственными публичными организациями, которую можно обозначить термином «разграничение государственной и муниципальной собственности». Речь идет об отношениях:

· между Российской Федерацией и муниципальными образованиями (разграничение федеральной и муниципальной собственности);

· между субъектами РФ и муниципальными образованиями (разграничение собственности субъектов РФ и муниципальной собственности). Такие отношения подвержены правовому регулированию не в меньшей степени, чем разграничение государственной собственности (отношения между Российской Федерацией и субъектами РФ) и разграничение муниципальной собственности (отношения между муниципальными образованиями).

Совокупность всех вышеназванных отношений между хозяйственными публичными организациями, возникающих в связи с разграничением собственности, можно обозначить термином «разграничение публичной собственности». Этот термин законодательству России не известен, как не известен и термин «публичная собственность». Но понятие публичной собственности — реально существующее понятие. Таким же реально существующим является и понятие разграничения публичной собственности[5].

Социально-экономическая значимость процесса разграничении собственности воплощена в норме ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которой разграничение государственной собственности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Само по себе такое в высшей степени авторитетное нормативное установление, к сожалению, не сообщило текущему законодательству и практике существенной новизны.

В 1993-1995 гг. изданы и другие нормативные акты направленные на разграничение публичной собственности. Здесь следует упомянуть Указ Президента РФ от 28 октября 1994 г № 2027 «О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации»[6]. Речь идет о полномочиях Правительства РФ утверждать порядок передачи в собственность субъектов РФ и муниципальных образований отдельных объектов федеральной собственности, не включаемых в состав приватизируемого имущества государственных предприятий. Процедура смены собственника в отношении таких объектов прежними нормативными актами о разграничении публичной собственности не предусматривалась. Во исполнение Указа Президента РФ 7 марта 1995 г. Правительством РФ принято Постановление № 235 «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность»[7]. Действие этого нормативного акта ограничивается объектами социально-культурного и коммунально-бытового назначения; речь идет лишь о тех объектах соцкультбыта, которые не вошли в состав имущества приватизируемых или приватизированных федеральных государственных унитарных предприятий.

В отношении объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральных государственных унитарных предприятий, не подлежащих приватизации, специальный порядок смены собственника Постановлением Правительства от 7 марта 1995 г. № 235 не установлен. В соответствии с п. 4 Постановления эти объекты передаются в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность в порядке, установленном Положением «Об определении пообъектного состава...»

Качественно новый подход к регулированию имущественных ношений между Российской Федерацией и субъектами РФ выражен в Указе Президента РФ от 27 февраля 1996 г. № 292 «О передаче субъектам Российской Федерации находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации»[8] и принятом в развитие этого Указа Постановлении Правительства РФ от 8 мая 1996 г. № 554[9], которым утвержден Порядок передачи субъектам Российской Федерации находящихся в федеральной собственности и подлежащих продаже акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации. Появление данных нормативных актов отражает состоявшиеся в процессе приватизации изменения в составе публичной собственности. Хозяйственные публичные организации стали собственниками акций многочисленных акционерных обществ. Их вещное право на предприятия и другие объекты постепенно вытеснялось обязательственным правом в отношениях с акционерными обществами. Это обстоятельство требовало реакции со стороны нормотворческих органов. Прежние нормативные акты не регулировали отношения хозяйственных публичных организаций по поводу акций и по аналогии не применялись. Специфика Указа Президента РФ от 27 февраля 1996 г. № 292 и Постановления Правительства РФ от 8 мая 1996 г. № 554 заключалась в том, что Правительство РФ получило право «по согласованию с субъектами Российской Федерации проводить зачет стоимости указанных акций как поступлений средств от приватизации и расходов федерального бюджета по взаимным расчетам и другим передаваемым в бюджеты субъектов Российской Федерации средствам в объеме, установленном в федеральном бюджете».

Межбюджетные взаимоотношения хозяйственных публичных организаций и прежде сопутствовали процессу разграничения публичной собственности, но носили при этом компенсационный характер в пользу будущего собственника.

При передаче федерального имущества в муниципальную собственность во многих случаях сохранялись финансовые обязательства прежнего собственника (Российской Федерации). Новые собственники — хозяйственные публичные организации, приобретая федеральное имущество, получали право требования в финансовых отношениях с Российской Федерацией. При передаче федерального имущества в муниципальную собственность финансовые отношения устанавливались у нового собственника (муниципального образования) и с субъектом РФ. Межбюджетные отношения, носящие компенсационный характер в пользу нового собственника публичного имущества, складываются и в настоящее время. Например, ст. 60 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год»[10] установлено, что передача находящихся в федеральной собственности объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы из федеральной собственности в собственность субъектов РФ, в муниципальную собственность и наоборот производится в соответствии с решениями Правительства РФ, определяющими источник возмещения затрат на обеспечение функционирования переданных объектов в текущем году. При осуществлении указанной передачи уточняется сводная бюджетная роспись по соответствующим разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Финансовые взаимоотношения хозяйственных публичных организаций, регулируемые Указом Президента РФ от 27 февраля 1996 г. № 292 и Постановлением Правительства РФ от 8 мая 1996 г. № 554, имеют качественно иной характер, а именно компенсационный в пользу стороны, передающей имущество (акции). Переход права собственности на акции от Российской Федерации субъекту РФ сопровождается погашением части финансовых (бюджетных) обязательств Российской Федерации перед субъектом РФ.

С 1999 г. компенсационный характер в пользу стороны, передающей имущество, получили отношения хозяйственных публичных организаций и по поводу другого федерального имущества. Статьей 41 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год»[11] было установлено общее правило: размер средств, перечисляемых из федерального бюджета субъектам РФ, уменьшается на сумму стоимости имущества, передаваемого на договорной основе в соответствии с действующим законодательством из федеральной собственности в собственность субъектов РФ, а также на сумму стоимости находящихся в федеральной собственности акций, переданных на договорной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации субъектам РФ для последующей продажи. Подобная практика финансовых взаимоотношений Российской Федерации с субъектами РФ при разграничении государственной собственности сохранилась и в дальнейшем. Приведенные нормы бюджетного законодательства развиты Постановлением Правительства РФ от 9 декабря 1999 г. № 1366 «О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации».

Рассмотренное законодательство о федеральном бюджете по отношению к нормативным правовым актам о разграничении публичной собственности является более поздним и вторичным в том смысле, что этим законодательством не устанавливается особая процедура разграничения собственности. Законодательством о федеральном бюджете определяются лишь условия передачи федерального имущества в собственность субъектов РФ. В связи с этим весьма примечательным является тот факт, что в бюджетном законодательстве давно существующие отношения между хозяйственными публичными организациями недвусмысленно характеризуются как договорные отношения. Такой определенности в федеральном законодательстве о разграничении публичной собственности никогда не было.

Если федеральные правовые акты, касающиеся разграничения публичной собственности, издавались и принимались преимущественно в первой половине и середине 90-х годов, то в дальнейшем регулирование этих отношений смещается на региональный уровень.

В соответствии со ст. 73 и 76 Конституции РФ вопросы управления государственной собственностью субъектов РФ находятся в ведении самих субъектов РФ. Однако законы и другие правовые акты субъектов РФ должны соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству. При этом важной задачей, стоящей перед субъектами РФ, является решение следующих вопросов:

· определение органов, через которые субъекты РФ действуют в качестве собственников имущества, и установление их компетенции;

· выбор наиболее предпочтительного для субъекта РФ варианта владения, пользования и распоряжения собственным имуществом. В гражданском законодательстве много диспозитивных норм, собственнику предоставлена возможность выбирать способ осуществления своего права на имущество. В большинстве случаев субъекты РФ делают выбор публично, фиксируя его в своем законодательстве[12].

Передача имущества в муниципальную собственность, создание акционерных обществ, доверительное управление имуществом и многие другие имущественные отношения регулируются федеральным законодательством. Но значит ли это, что субъект РФ как собственник не вправе публично заявить о том, каким образом он будет применять нормы федерального законодательства, в частности нормы гражданского законодательства? Очевидно, что субъект РФ такой возможностью обладает. Предпочтительным способом публичного самоопределения субъекта РФ в сфере имущественных отношении является издание соответствующих законов и подзаконных актов.

Как и указы, постановления, распоряжения федеральных органов государственной власти, законы субъектов РФ являются универсальной формой выражения воли публичных организаций, будь то властная или хозяйственная организация. Такое положение дел обусловлено уже отмеченным выше единством управления публично-властными и хозяйственными публичными организациями.

Воздействие законов субъектов РФ о государственной собственности на других лиц носит опосредованный характер. Гражданин, юридическое лицо или муниципальное образование, ознакомившись с законом субъекта РФ, получит представление о том, в какие отношения и в каком порядке можно вступить с этим субъектом РФ. Точно так же, зная содержание устава конкретного акционерного общества, мы узнаем, через каких лиц и в каком порядке принимаются акционерным обществом те или иные решения. Ознакомление с уставом организации обеспечивает нам возможность совершения правомерных действий. Каждый вправе определиться, в какие отношения он будет вступать, а в какие нет. Субъекты РФ сообщают о своей позиции неопределенному кругу лиц посредством издания законов. Например, в законе субъекта РФ может содержаться правило о необходимости заключения договора с муниципальным образованием путем составления одного документа, а не посредством обмена документами. Тем самым субъект РФ информирует муниципальные образования о том, что он желает заключать с ними договоры определенным способом.

Региональное законодательство несет основную нагрузку в регулировании разграничения муниципальной собственности.

В соответствии с ГК РФ юридическая дифференциация объектов (отнесение имущества) при разграничении государственной собственности осуществляется в порядке, установленном федеральным законом. Примечательно, что подобной нормы в ГК РФ не существует применительно к взаимоотношениям Российской Федерации и субъектов РФ с муниципальными образованиями (т. е. применительно к процессу разграничения государственной и муниципальной собственности). И не случайно. Юридическая дифференциация имущества в этих случаях не нуждается в установлении особого порядка на уровне федерального законодательства. Дело в том, что такой порядок нужен там, где требуются согласованные действия нескольких лиц. Разграничение государственной собственности — предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Ни на одной из стадий процесса разграничения государственной собственности недопустимы односторонние действия Российской Федерации или субъектов РФ[13].

Порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ нуждается в нормативном закреплении именно как порядок совместного участия Российской Федерации и субъектов РФ в правовой дифференциации объектов. Это процедура принятия решений по одному из вопросов совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ). Существующая юридическая дифференциация имущества произведена Российской Федерацией (публично-властной организацией) в одностороннем порядке, посредством принятия федеральных нормативных правовых актов.

Вправе ли субъекты РФ (публично-властные организации) принимать участие в выборе и нормативном утверждении процедуры юридической дифференциации имущества? Возможна ли ситуация, когда правовая дифференциация объектов являлась бы одним из случаев реализации гражданской правосубъектности Российской Федерации и субъектов РФ (хозяйственных публичных организаций)? Или решение данного вопроса находится в сфере деятельности суверена и прочих публично-властных организаций? Вопросы эти отнюдь не риторические, и речь идет о способах определения юридической судьбы не только федерального имущества. Организованное движение собственности возможно и в направлении, противоположном тому, которое имело место до сих пор. Разграничение публичной собственности не единовременная акция, а постоянно существующая система отношений между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Каждому очередному шагу в распределении полномочий между органами Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения может сопутствовать и разграничение публичного имущества, обеспечивающего осуществление указанных полномочий. Статьей 60 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» установлено, что передача находящихся в федеральной собственности объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы из федеральной собственности в собственность субъектов РФ, в муниципальную собственность и наоборот производится в соответствии с решениями Правительства РФ, определяющими источник возмещения затрат на обеспечение функционирования переданных объектов в текущем году. В этой статье интерес представляет упоминание о возможном движении имущества из муниципальной собственности в собственность субъектов РФ, из собственности субъектов РФ в федеральную собственность. Статьей 112 этого же Закона предусмотрена передача имущества одного из субъектов РФ в собственность Российской Федерации: Республика Ингушетия может погасить задолженность перед Российской Федерацией посредством передачи в федеральную собственность некоторых объектов, созданных за счет средств бюджета Республики Ингушетия.

В юридической литературе отмечается, что участие субъектов РФ в подготовке федеральных законов может быть одной из форм совместной деятельности по предметам совместного ведения[14].

Рассматривая в сентябре 1993 г. дело о проверке конституционности Указа Президента от 15 августа 1992 г. «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации»[15], Конституционный Суд РФ пришел к следующему выводу: «Федеративный договор и пункт "г" части первой статьи 84.11 Конституции, наделившие край, область правом участия совместно с федеральными органами в решении вопросов разграничения государственной собственности на территории края, области, по сути, предоставили и этим субъектам Российской Федерации материальное конституционное полномочие, предусматривающее обязательное выявление и учет их интересов при решении проблем, отнесенных к данной сфере совместного ведения. Игнорирование федеральными органами этого права недопустимо и должно рассматриваться как нарушение Федеративного договора и Конституции Российской Федерации». По мнению Конституционного Суда РФ, «процесс выработки правовых норм по вопросам, отнесенным к совместному ведению федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации, должен носить взаимосогласованный характер и строиться на основе взаимоуважения и взаимной ответственности». Конституционный Суд РФ также указал, что возникающие в таких случаях споры между Российской Федерацией и ее субъектами «должны разрешаться с обязательным использованием согласительных процедур, как того требует статья VII Федеративного договора». Акты, подобные Постановлению ВС РФ от 27 декабря 1991 г., должны приниматься в указанном выше порядке.

Однако, рассматривая другой спор в условиях действия Конституции РФ, Конституционный Суд РФ признал лишь право Государственной Думы Федерального Собрания РФ устанавливать порядок участия субъектов РФ в работе над федеральными законопроектами. Основанием для такого вывода явился п. «а» ст. 71 Конституции РФ, в соответствии с которым принятие и изменение всех федеральных законов находится в ведении Российской Федерации, а не в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Таким правом Государственная Дума, и в целом Российская Федерация, воспользовалась, дополнив в 2003 г.

Принимая во внимание существующую практику нормотворчества, когда федеральный законодатель поручает разработку соответствующих нормативных правовых актов Правительству РФ, ставя под сомнение возможность участия субъектов РФ в федеральном нормотворчестве, следует отметить, что в плане учета интересов и согласования позиций Российской Федерации и ее субъектов вполне приемлема процедура договорной дифференциации объектов права государственной собственности. Речь здесь идет о заключении предварительных договоров о последующем отчуждении имущества одной хозяйственной публичной организацией в собственность другой хозяйственной публичной организации (ст. 429 ГК РФ). В отличие от процесса нормативно-правовой дифференциации имущества, участниками договорной процедуры являются Российская Федерация и ее субъекты как лица гражданского права.

У федерального законодателя и российского общества в целом есть возможность выбрать наиболее приемлемую модель разграничения государственной собственности. Недопустимы ссылки на то обстоятельство, что юридическая дифференциация объектов права государственной собственности — сфера лишь государственно-правового регулирования, что потенциал гражданского права не может быть задействован в такой важной сфере федеративных отношений, как разграничение государственной собственности[16].

Существующая в настоящее время нормативно-правовая дифференциация выражается в государственно-правовых нормах. Процесс и результат такой дифференциации — предмет государственного (конституционного) права. Но государственно-правовые отношения как первая стадия разграничения государственной собственности вовсе не аксиома.

ГК РФ предусмотрена возможность заключения предварительных договоров, в том числе договоров о последующем отчуждении имущества в собственность (ст. 429 ГК РФ). Стороны основного договора (договора об отчуждении имущества) совместно участвуют в создании обязательных для них юридических предписаний (условий предварительного договора). Отнесение государственного имущества к объектам права федеральной собственности и собственности субъектов РФ есть создание предварительных условий для последующего изменения отношений собственности. Поскольку разграничение государственной собственности является предметом совместного ведения, то совместная деятельность Российской Федерации и ее субъектов не должна сводиться лишь к совместному изменению отношений собственности на условиях, продиктованных Российской Федерацией.

Различные действующие лица (публично-властные и хозяйственные публичные организации) являются результатом персонификации одних и тех же групп населения. Интересы граждан могут быть выражены и в гражданских правоотношениях при разграничении государственной собственности. Известное Конституции РФ совместное ведение — это в конечном счете совместное ведение различных объединений граждан. В процессе совместной деятельности объединения граждан могут быть представлены не только в качестве публично-властных организаций, но и в качестве хозяйственных публичных организаций. Деятельность по такому предмету совместного ведения как разграничение государственной собственности может регулироваться нормами различных отраслей права. Отраслевая принадлежность общественных отношений должна соответствовать интересам общества на каждом этапе его существования.

1. В государственной собственности может находиться любое имущество, в том числе изъятое из оборота или ограниченное в обороте.

В качестве объектов как государственной, так и муниципальной собственности могут выступать различные виды недвижимости, включая земельные участки, предприятия и другие имущественные комплексы, жилищный фонд и нежилые помещения, здания и сооружения производственного и непроизводственного назначения, а также оборудование, транспортные средства и иные "средства производства" и предметы бытового, потребительского характера. В состав публичного имущества входят и принадлежащие публично-правовым образованиям ценные бумаги, в частности акции приватизированных предприятий, ставших акционерными обществами, вклады в банках и других кредитных учреждениях, иностранная валюта и валютные ценности, а также различные памятники истории и культуры.

1 В этом случае имелась лишь компетенция различных государственных органов по управлению такими объектами и правомочия по их использованию административно-правового (публично-правового), а не гражданско-правового характера. Иногда считалось, что собственником таких объектов выступает непосредственно "народ" в целом, а не "государство" как таковое. Подразумевалась также невозможность приватизации этих объектов Иначе говоря, объекты "всенародного достояния" полностью исключались из имущественного оборота и их статус, по сути, определялся публичным правом (как это, например, произошло с землей в соответствии с законодательством первых послереволюционных лет и согласно союзному Закону о собственности 1990 г.) Подробнее см.: Суханов Е. А. Лекции о праве собственности. С. 61-65.

Объекты публичной собственности распределяются между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Федерации должен устанавливаться специальным законом (п. 5 ст. 214 ГК). В его отсутствие сохраняет силу постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"1.

Все государственное имущество, за исключением прямо определенного в качестве муниципальной собственности (приложение 3 к названному постановлению), предполагается федеральным. Последнее разделено на исключительно федеральное имущество (перечисленное в приложении 1) и на имущество, которое может быть передано в собственность субъектов Федерации (приложение 2). Если же объекты государственной собственности прямо не упомянуты ни в одном из приложений к названному постановлению, они передаются в собственность соответствующих субъектов Федерации после специального обращения по этому поводу их высших органов (а до этого момента считаются находящимися в федеральной собственности). Таким образом, имущество, составляющее собственность субъектов Федерации, может образовываться за счет федерального имущества только в случаях прямой его передачи (отчуждения) от Федерации в собственность ее соответствующего субъекта. Субъект Федерации вправе передавать находящиеся в его собственности объекты в муниципальную собственность.

Находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это распределенное публичное имущество составляет базу для участия в имущественном обороте этих организаций как самостоятельных юридических лиц.

Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов публичного собственника, ибо унитарные предприятия как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам своего учредителя (п. 5 ст. 113 ГК) - этим имуществом они должны отвечать по собственным долгам перед своими кредиторами. По смыслу закона имущество учреждений и казенных предприятий также не должно обращаться на погашение долгов создавшего их публичного собственника, если только последний не изымает это имущество в установленном законом порядке (п. 2 ст. 296 ГК) либо не ликвидирует созданное им юридическое лицо и забирает остаток имущества после удовлетворения требований всех кредиторов (п. 7 ст. 63 ГК), что, впрочем, возможно и применительно к обычному предприятию (п. 1 ст. 295 ГК).

Имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями (нераспределенное государственное или муниципальное имущество), прежде всего средства соответствующего бюджета, составляет казну публично-правового образования. Под казной закон понимает именно нераспределенное имущество, а не государственный или муниципальный орган (казначейство). Такое имущество может быть объектом взыскания кредиторов публичного собственника по его самостоятельным обязательствам (п. 1 ст. 126 ГК).

В перечне объектов, составляющих казну соответствующего публично-правового образования, на первом месте законом названы бюджетные средства. Они в первую очередь и составляют реальный объект такого взыскания, а также служат источником дополнительной ответственности публично-правового образования по долгам его учреждений (или казенных предприятий) при недостатке у них денежных средств (имущества) для расчетов со своими кредиторами. Наряду с бюджетом казну публично-правового образования составляют средства соответствующих внебюджетных фондов (пенсионного, социального страхования и др.).

Закон специально оговаривает, что находящиеся в публичной собственности земля и другие природные ресурсы могут стать объектом взыскания кредиторов соответствующего публично-правового образования только в случаях, прямо предусмотренных специальным законом (абз. 2 п. 1 ст. 126 ГК). В его отсутствие такого рода объекты, по сути, забронированы от взыскания кредиторов, что призвано сохранить публичную собственность на землю.

Как уже отмечалось, в государственной собственности могут находиться любые виды имущества, в том числе вещи, изъятые из оборота или ограниченные в обороте (п. 2 ст. 129 ГК). Данное положение, однако, не относится к муниципальной собственности, субъекты которой могут быть собственниками ограниченного в обороте имущества лишь по специальному указанию закона и не могут стать собственниками вещей, изъятых из оборота В этом также проявляется различие правового режима двух видов публичной собственности.

К числу вещей, составляющих объект исключительно федеральной собственности, по действующему законодательству относятся ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны РФ, некоторые особо охраняемые природные объекты (в том числе некоторые заповедники, целебные источники и т. п.), особо ценные объекты историко-куль-турного наследия и некоторые художественные ценности, большинство видов вооружений и объектов оборонного значения, оборудование некоторых важнейших предприятий и учреждений. Эти виды имущества, как правило, изъяты из оборота.

В федеральной собственности находится и имущество, которое при определенных условиях может переходить в собственность других лиц. К этой категории следует, например, отнести имущество "государственной казны РФ", состоящее из средств федерального бюджета и внебюджетных фондов, золотого запаса, алмазного и валютного фондов и имущества Центробанка, а также имущество, находящееся в государственном резерве.

Некоторые виды недвижимостей, прежде всего природные ресурсы, могут находиться только в федеральной или в государственной собственности субъектов Федерации, но не в муниципальной (и не в частной) собственности. К ним относятся участки недр, природные лечебные ресурсы (минеральные воды, лечебные грязи и т. п.). В соответствии с п. 2 ст. 214 ГК земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, являются государственной собственностью. Таким образом, данные природные объекты не могут стать бесхозяйными, ибо установлена законная презумпция (предположение) нахождения их в государственной собственности. Эти виды имущества могут быть объектом частной и даже муниципальной собственности лишь в той мере, в какой это прямо допускается государством. Все это связано не с особой, повышенной правовой охраной государственной собственности (как было в прежнем правопорядке), а с особым публичным интересом к использованию такого рода объектов.

Имущество может поступать в публичную собственность не только общими (общегражданскими), но и специальными способами, не свойственными отношениям частной собственности: с помощью налогов, сборов и пошлин, а также реквизиции, конфискации и национализации. Имеется и специальное основание прекращения права собственности публично-правовых образований, которым является приватизация (служащая одновременно особым, самостоятельным основанием возникновения права частной собственности).

2. Способы приобретения имущества в собственность могут быть использованы только государством (взимание налогов).

Основания приобретения права собственности (способы) подразделяют на первоначальные и производные.

1. В соответствии со ст. 218 ГК РФ право собственности на новую вещь, изготовленную или созданную лицом для себя с соблюдением закона, приобретается этим лицом. К таким способам относятся: право собственности на плоды, продукцию, доходы, полученные в результате использования имущества; на имущество, не имеющее собственника, собственник которого неизвестен, либо на имущество, от которого собственник отказался или на которое он утратил право собственности; обращение в собственность общедоступных для сбора вещей; приобретение права собственности добросовестным приобретателем вещи.

2. В случае производного приобретения права собственности оно зависит от предшественника, т. е. оно переходит от одного лица к другому. Гражданским законодательством предусмотрен ряд договоров, на основании которых возможен этот переход. К ним относятся: договоры купли–продажи, мены. Также основанием производного приобретения права собственности является наследование. Право собственности возникает у приобретателя вещи по договору с момента ее передачи, если иное не предусмотрено законом или договором. Соглашением сторон право собственности может возникнуть с момента фактической передачи вещи, момента ее оплаты, момента регистрации (если отчуждение имущества подлежит государственной регистрации). Пунктом 1 ст. 551 ГК РФ предусмотрено, что переход к покупателю права собственности на недвижимость по договору продажи недвижимости подлежит государственной регистрации.

Право собственности прекращается при отчуждении собственником своего имущества другим лицам, отказе собственника от права собственности, гибели или уничтожении имущества и при утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом.

Принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме случаев, предусмотренным законом:

1) обращение взыскания на имущество по обязательствам;

2) отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу (ст. 238 ГК РФ);

3) отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка;

4) выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, домашних животных;

5) реквизиция;

6) конфискация и иные.

^ Прекращение права собственности происходит при наступлении юридических фактов:

1. по воле собственника (отчуждение собственником принадлежащего ему имущества, отказ от права собственности, гибель или уничтожение имущества и т. д.).

2. вопреки воле собственника.

3. Государство имеет право на принятие законов, регулирующих пределы своих прав, и освобождение от обязанностей.

Документом, подтверждающим право собственности субъектов права федеральной, государственной и муниципальной собственности на отдельные объекты, является соответствующий реестр федеральной, государственной и муниципальной собственности.

Права собственника от имени Российской Федерации и субъектов РФ осуществляют органы и лица, указанные в п. 1 ст. 125 ГК РФ. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в п. 2 ст. 125 ГК РФ.

Управление и распоряжение объектами федеральной собственности, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, осуществляет Правительство Российской Федерации.

Перечень объектов, находящихся в государственной собственности, не ограничен. Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ). Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом.

Согласно ст. 130 Конституции РФ муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности. Это самостоятельная форма собственности. В состав муниципальной собственности входит имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Право хозяйственного ведения имуществом.

Статья 294. Право хозяйственного ведения

Государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с настоящим Кодексом.

Статья 295. Права собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении

1. Собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества.

Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.

2. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника.

Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

Право оперативного управления.

(в ред. Федерального закона от 03.11.2006 N 175-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

1. Учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества.

(п. 1 в ред. Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

2. Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением или казенным предприятием либо приобретенное учреждением или казенным предприятием за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у учреждения или казенного предприятия, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению.

(в ред. Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ)

Аренда государственного и муниципального имущества.

В соответствии с п. 1 ст. 214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации является:

– имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность);

– имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъектов Российской Федерации).

От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основании п. 1 ст. 125 ГК РФ органы государственной власти могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности, выступать в суде в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В соответствии с п. 1 ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципальных образований органы местного самоуправления своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности, выступать в суде в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Аренда имущества, находящегося в федеральной собственности, имеет некоторые особенности, касающиеся, в частности, заключения договора аренды и установления арендных платежей.

В соответствии с подпунктом «г» п. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации управление федеральной собственностью осуществляется Правительством РФ.

Отношения, возникающие в результате заключения и исполнения договора аренды, регулируются главой 34 ГК РФ. В соответствии со ст. 606 ГК РФ по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование.

Рассмотрение вопросов о предоставлении государственного и муниципального имущества в аренду осуществляется на основании заявления (заявки) от российских и иностранных юридических и физических лиц (в том числе совместных предприятий) и международных организаций с резолюцией предприятия (организации) – балансодержателя о возможности предоставления имущества в аренду для конкретного вида деятельности.

Вместе с заявкой на аренду (на заявке о продлении договора аренды обязательно наличие резолюции балансодержателя о возможности продления аренды) заявитель представляет в Комитет по управлению имуществом:

– учредительные документы (или нотариально заверенные копии этих документов) организации (юридического лица), получающей имущество в аренду, или свидетельство о регистрации для физических лиц – частных предпринимателей;

– баланс предприятия-арендатора, составленный на установленную дату перед оформлением договора;

– справку о текущей задолженности по плате за аренду и коммунальные услуги;

– справку об отсутствии или наличии задолженности по обязательным платежам в бюджеты всех уровней на дату подачи заявки, заверенную налоговым органом.

При рассмотрении заявок на аренду учитываются своевременность исполнения соискателями обязательных налоговых платежей в бюджеты всех уровней, а также своевременность внесения предыдущей арендной платы.

В целях ограничения максимальных сроков оформления договоров аренды федерального имущества территориальными органами Минимущества России, органами по управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации, наделенными полномочиями территориального органа Минимущества России, максимальный срок оформления договоров аренды нежилых помещений и других объектов федерального имущества установлен в один месяц с даты представления арендатором (балансодержателем) полного пакета необходимых документов, соответствующих установленным требованиям, в том числе органов юстиции, осуществляющих регистрацию сделок с недвижимым имуществом (см. распоряжение Минимущества России от 28.06.2001 № 1810-р «Об установлении максимального срока оформления договоров аренды федерального имущества»).

Предоставление в аренду государственного и муниципального имущества осуществляется в следующих формах:

– в порядке продления договора аренды при реализации арендатором преимущественного права на заключение договора аренды;

– в порядке удовлетворения заявок, в том числе на основе аукциона или посредством коммерческого конкурса.

Аукцион представляет собой конкурсный способ определения арендатора имущества, при котором победителем на публичных торгах становится соискатель, предложивший наивысшую цену за право заключения договора аренды.

Коммерческий конкурс с инвестиционными и (или) социальными условиями – это способ определения арендатора имущества, при котором победителем признается соискатель, представивший предложение, наилучшим образом отвечающее заранее определенным критериям.

Отказ Комитета по управлению имуществом в заявке на аренду государственного и муниципального имущества должен быть предоставлен заявителю в письменной форме с указанием причин отказа. Данный отказ может быть обжалован в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 651 ГК РФ договор аренды здания, сооружения и нежилого помещения заключается в письменной форме путем составления одного документа, подписанного сторонами (п. 2 ст. 434 ГК РФ). По договору аренды здания или сооружения арендодатель обязуется передать во временное владение и пользование или во временное пользование арендатору здание или сооружение. При этом в договоре должно быть определено имущество, подлежащее передаче в аренду, указано его местонахождение, техническое состояние, фактическая площадь и другие индивидуальные признаки. Согласно ст. 655 ГК РФ передача в аренду здания или сооружения производится по передаточному акту или иному документу о передаче, подписываемому арендодателем и арендатором. Акт составляется в двух экземплярах – для арендатора и арендодателя. В передаточном документе (акте, составленном в любой форме) фиксируется техническое и санитарное состояние арендуемого объекта, которое должно соответствовать условиям договора аренды.

Сторонами в договоре аренды государственного и муниципального имущества выступают арендодатель, балансодержатель и арендатор.

В пятидневный срок после заключения договора аренды арендодатель (балансодержатель) имущества обязан предоставить арендатору имущество по акту приема-передачи, являющемуся неотъемлемой частью договора аренды. В акте отражается техническое состояние передаваемого имущества на момент передачи и определяются обязанности арендатора по текущему и, при необходимости, капитальному ремонту имущества и условия его выполнения. При прекращении договора аренды имущество должно быть возвращено арендодателю по акту приема-передачи.

Тема 3. «Антимонопольное регулирование рыночных отношений»

Основы правового регулирования конкуренции и монополии.

КОНКУРЕНЦИЯ (позднелат. concurrentia, от concurrere -- сталкиваться), соперничество, соревнование людей, групп, организаций в достижении сходных целей, лучших результатов в определенной общественной сфере. Конкуренция -- существенная черта различных видов деятельности, в которых происходит столкновение интересов (политика, экономика, наука, спорт и др.). Конкуренция получает широкое распространение после ликвидации наследственных, сословных привилегий и средневековых регламентаций, утверждения принципов демократии и рыночной экономики; вырабатываются нормы и правила конкуренции.

Конкуренция - Состязание между производителями (продавцами) товаров, а в общем случае -- между любыми экономическими, рыночными субъектами; борьба за рынки сбыта товаров с целью получения более высоких доходов, прибыли, других выгод. Конкуренция представляет цивилизованную, легализованную форму борьбы за существование и один из наиболее действенных механизмов отбора и регулирования в рыночной экономике. Различают следующие виды конкуренции: чистая, идеальная, совершенная конкуренция, имеющая место на рынке со множеством продавцов и покупателей схожего, взаимозаменяемого товара. На таком рынке ни один из продавцов и покупателей не способен оказать решающего влияния на цену и масштабы продаж; монополистическая конкуренция, имеющая место на рынке с большим количеством продавцов и покупателей при значительном разнообразии товаров, продаваемых по разным ценам; олигополистическая конкуренция, имеющая место на рынке с небольшим количеством крупных продавцов товара, способных оказывать существенное влияние на цены, по которым продается данный товар; потенциальная конкуренция, которая может иметь место вследствие вхождения в отрасль, проникновения на рынок новых фирм; недобросовестная конкуренция, участники которой нарушают принятые на рынке правила и нормы конкуренции, вступают в сговор против других конкурентов, стремятся их опорочить, дискредитировать, используют ложную рекламу своей продукции, устанавливают дискриминационные, иногда демпинговые цены. Недобросовестную конкуренцию в наиболее злостных формах называют хищнической; несовершенная конкуренция -- конкуренция в условиях рынка, значительно отличающихся от идеальных, не соответствующая теоретическим представлениям о чистой конкуренции; ценовая конкуренция -- конкуренция, осуществляемая посредством снижения цен; неценовая конкуренция -- конкуренция, осуществляемая посредством улучшения качества продукции и условий продажи при неизменных ценах.

МОНОПОЛИЯ, в экономике -- ситуация на рынке, которая характеризуется наличием небольшого числа продавцов (редко единственного), каждый из которых способен повлиять на общий объем предложения и на цену товара или услуги. При этом осуществляется определенный контроль над вхождением в данную отрасль др. фирм как потенциальных конкурентов. Барьеры, ограждающие монополию, могут быть либо установлены государством (в форме патентов, тарифов, франшиз), либо обусловлены превосходством монополиста в используемой им технологии или управленческом ноу-хау, либо связаны с необходимостью огромных капиталовложений для ведения хозяйственной деятельности в данной отрасли.

Монополистическая деятельность хозяйствующих субъектов. Монопольная деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Монополистическая деятельность – это противоречащее антимонопольному законодательству действия (бездействие) хозяйствующих субъектов или федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции.

Виды монополистической деятельности:

1) Монополистическая деятельность хозяйствующих субъектов. Ее разновидностями являются: 1. индивидуальная моноп. деят-ть, которая проявляется как злоупотребление хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением на рынке. Субъектом такой деятельности выступает хозяйствующий субъект, в отношении которого антимонопольным органом установлен факт доминирования, независимо от внесения в Реестр. В зависимости от целей злоупотребления могут проявляться в виде: – изъятия товаров из обращения, целью или результатом которого является создание или поддержание дефицита на рынке либо повышения цен; – навязывания контрагенту условий дог., не выгодных для него или не относящихся к предмету дог., включения в договор дискриминирующих условий; – создания препятствий в доступе на рынок для других хозяйствующих субъектов; – нарушения предписанного нормативными актами порядка ценообразования, установления монопольно высоких или монопольно низких цен; – сокращения или прекращения производства товаров, на которые имеется спрос или заказы потребителей, при наличии безубыточной возможности их производства. 2. коллективная моноп. деят-ть в виде соглашений хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию. В зависимости от субъектного состава различают: а) соглашения конкурирующих субъектов, имеющих в совокупности долю на рынке определенного товара более 35 процентов. б) соглашения неконкурирующих хозяйствующих субъектов, один из которых занимает доминирующее положение, а другой является его поставщиком или покупателем (заказчиком).

2) Монополистическая деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в зависимости от числа участников также м.б.: 1) индивидуальной. Формами ее проявления являются акты или действия гос-ых органов и органов местного самоуправления. 2) коллективной, осуществляемой в форме соглашений. Запрещается заключение соглашений гос-ых органов и омсу с др. органом власти или управления либо с хозяйствующим субъектом, если они могут иметь своим результатом ограничение конкуренции. Целями подобных соглашений м.б. поддержание, повышение или снижение цен; раздел рынка; ограничение доступа на рынок или устранение с него хозяйствующих субъектов.

Понятие и формы недобросовестной конкуренции.

Под недобросовестной конкуренцией понимаются любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству РФ, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации (ст. 4 Федерального закона "О защите конкуренции").

Признаки недобросовестной конкуренции:

- недобросовестная конкуренция, в отличие от монополистической деятельности, может осуществляться только активными действиями, возможность пассивного поведения в виде бездействия не предусмотрена;

- данные действия будут рассматриваться как правонарушения, если они противоречат не только положениям действующего законодательства, но и обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности, справедливости;

- субъектами недобросовестной конкуренции могут быть лишь хозяйствующие субъекты, то есть российские и иностранные организации, занимающиеся предпринимательской деятельностью, а также индивидуальные предприниматели;

- целью активных действий субъектов недобросовестной конкуренции является приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности;

- в результате действий конкурентам могут быть причинены убытки или нанесен ущерб их деловой репутации. Достаточно лишь потенциальной угрозы причинения убытков или нанесения ущерба деловой репутации для квалификации данного правонарушения как недобросовестной конкуренции.

Запрет на недобросовестную конкуренцию и ее формы закреплены в ст. 14 Федерального закона "О защите конкуренции". К числу таких форм, в частности, относятся:

- распространение ложных, неточных или искаженных сведений, которые могут причинить убытки хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации;

- введение в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей;

- некорректное сравнение хозяйствующим субъектом производимых или реализуемых им товаров с товарами, производимыми или реализуемыми другими хозяйствующими субъектами

- продажа, обмен или иное введение в оборот товара, если при этом незаконно использовались результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации продукции, работ, услуг;

- незаконное получение, использование, разглашение информации, составляющей коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну.

Не допускается также недобросовестная конкуренция, связанная с приобретением и использованием исключительного права на средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации продукции, работ или услуг.

Запрещение монопольной деятельности. Правовые средства пресечения нарушений антимонопольного законодательства.

Для развития товарных рынков и конкуренции, ограничения монополистической деятельности, пресечения недобросовестной конкуренции и защиты прав потребителей существует Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (Антимонопольный комитет). В его составе имеется два отдела: по развитию конкуренции и по поддержке предпринимательства. Комитет образует свои территориальные управления.

Антимонопольный комитет входит в блок экономических министерств и ведомств исполнительной власти, наряду с министерствами экономики, финансов, и госимущества. Однако, по логике вещей, он должен быть независимым, он ближе к Банку России.

Антимонопольный комитет, согласно Положению о нем, выполняет следующие задачи в отношении хозяйствующих субъектов и органов власти. Дает обязательные для исполнения предписания:

¦ о прекращении нарушений антимонопольного законодательства;

¦ о расторжении (изменении) договоров, противоречащих Закону;

¦ о восстановлении первоначального положения;

¦ об отмене (изменении) принятых неправомерных актов;

¦ о принудительном разделении.

Принимает решения о наложении штрафов:

¦ за нарушения антимонопольного законодательства;

¦ за неисполнение предписаний Комитета.

Обращается в суд или арбитраж с исками и заявлениями, участвовать при рассмотрении дел, связанных с нарушением антимонопольного законодательства.

Направляет в органы прокуратуры материалы о возбуждении уголовного дела по признакам преступлений, связанных с нарушением антимонопольного законодательства.

В отношении хозяйствующих субъектов

Контролирует соблюдение антимонопольных требований при создании, реорганизации и ликвидации хозяйствующего субъекта.

Контролирует крупные продажи и покупки акций, ведущие к доминирующему положению хозяйствующего субъекта.

Представляет заключение о возможности приватизации предприятий монополистов.

В отношении органов власти

Направляет рекомендации по:

¦ представляет льгот;

¦ изменению сфер применения тех или иных цен;

¦ созданию параллельных структур, финансированию мероприятий по расширению производства;

¦ привлечению иностранных инвестиций, учреждению СП, созданию и развитию СЭЗ;

¦ лицензированию экспортно-импортных операций, видов деятельности, изменению таможенных тарифов;

¦ введению обязательного лицензирования, запрещению (приостановлению) экспортно-импортных операций хозяйствующих субъектов, нарушающих антимонопольное законодательство.

Согласовывает проекты постановлений и распоряжений.

Правительства РФ, решения органов управления по вопросам создания реорганизации и ликвидации субъектов.

Лица, уполномоченные ГКАП России, имеют право беспрепятственного доступа в министерства и ведомства, другие органы, а также на предприятия, в объединения, организации, учреждения для ознакомления со всеми необходимыми документами.

Хозяйствующие субъекты, органы управления и их должностные лица обязаны представлять достоверные документы, письменные и устные объяснения и иную информацию.

Сведения, составляющие коммерческую тайну, не подлежат разглашению В противном случае ГКАП возмещает причиненные убытки.

С целью ограничения произвола должностных лиц 5 декабря 1991 г. было принято Постановление Правительства РСФСР № 35 «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну».

В соответствии с этим постановлением коммерческую тайну предприятий и предпринимателей не могут составлять учредительные документы:

¦ документы, дающие право заниматься предпринимательской деятельностью (к ним относятся регистрационные удостоверения, лицензии, патенты);

¦ сведения по установленным формам отчетности о финансово-хозяйственной деятельности и иные сведения, необходимые для проверки правильности исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей;

¦ документы о платежеспособности;

¦ сведения о численности, составе работающих, их заработной плате и условиях труда, а также о наличии свободных рабочих мест;

¦ документы об уплате налогов и обязательных платежей;

¦ сведения о загрязнении окружающей среды, нарушении антимонопольного законодательства, несоблюдении безопасных условий труда, реализации продукции, причиняющей вред здоровью населения, а также других нарушениях законодательства РФ и размерах причиненного при этом ущерба;

¦ сведения об участии должностных лиц предприятия в кооперативах, малых предприятиях, товариществах, акционерных обществах, объединениях и других организациях, занимающихся предпринимательской деятельностью

Антимонопольная политика США.

Федеральное регулирование в США В США главную работу по государственному контролю за монополистической деятельностью проводит антитрестовский отдел Министерства юстиции, который наделен полномочиями возбуждать судебные дела против лиц, которые нарушают антитрестовское законодательство. Кроме Министерства юстиции проведение государственного контроля за соблюдением антитрестовского законодательства осуществляет Федеральная торговая комиссия. Вместе с тем следует отметить, что основная нагрузка в проведении

этих мероприятий падает на федеральные суды и, в первую очередь, на Верховный суд США, который оценивает законность или недействительность тех или иных ограничительных условий в договорах или методах хозяйственной деятельности. Антитрестовская политика Федеральных органов В реальной экономической жизни США антитрестовская политика федеральных органов власти определяется не только антитрестовским законодательством.

Дело в том, что указанные законодательные положения и нормы сформулированы достаточно широко. Конгресс США оставил за судебной властью право решать, что составляет «попытку монополизации», «существенное уменьшение конкуренции на свободном рынке», «нечестные методы ведения конкурентной борьбы» и т. д. Два основных государственных органа—Федеральная торговая комиссия и антитрестовский отдел Министерства Юстиции — также обладают широкими полномочиями в этой сфере.

Рассмотрим трансформацию средств и методов воплощения антимонопольных мероприятий в экономическую жизнь США с течением времени по следующему ряду узловых вопросов: фиксация цен, слияние фирм и предприятий я ограничения в этой сфере, дискриминация цен. Фиксация цен Закон Шермана считает практику фиксации цен на товар незаконной. Конкурирующие фирмы обязаны вести самостоятельную и независимую ценовую политику, а попытки любого рода кооперации в этом вопросе должны немедленно пресекаться. Современная юридическая практика рассматривает фиксацию цен как нарушение закона само по себе. Это означает, что судебным властям нет необходимости доказывать успешность такого рода попыток, либо неразумность определенной цены—достаточно доказать факт наличия договора о координировании цен, чтобы выиграть дело. Более того, обвиняемые по этой статье закона не могут защищаться на том основании, что

их действия могли повлечь какие-либо благоприятные последствия для экономической жизни. Наряду с тем, что признается незаконным сам факт фиксации цен, закон распространяет свои полномочия и на другие виды совместных действий, могущих даже косвенно повлиять на цены. Некоторые виды предпринимательской активности, как-то: соглашения по ограничению выпуска продукции, разделении рынков сбыта, обмен информацией о ценах между конкурирующими предприятиями, — также приближаются

по своей сути к прямым соглашениям о ценообразовании, однако суды в данном случае не всегда рассматривают такие действия как нарушение закона. Слияния Первоначальный вариант Закона Клейтона содержал в себе механизмы, направленные против подобной практики. Однако, они оказались малоэффективными и трудно реализуемыми в экономической действительности. И только по ратификации поправки к нему (Закон Селлера 1950 года) контроль за слиянием фирм и предприятий

стал возможен. Более того, такого рода деятельность стала основной частью антитрестовских программ правоохранительных органов. С этого времени все подобные операции оказались «под прицелом» контролирующих органов. Кроме стандартных возражений против практики горизонтальных слияний, в законодательном порядке нередко опротестовывались и вертикальные слияния (т. е. слияния фирм, имевших отношения типа «поставщик—покупатель», как, например, автомобилестроительная фирма и концерн по производству покрышек).

Проведение конкурентной политики в странах Западной Европы.

Обеспечение условий для динамичной конкуренции в промышленности рассматривается в Западной Европе как одна из центральных задач государственной экономической политики. Четкие и эффективные правила конкуренции должны обеспечить гарантию того, что устранение всех барьеров между государствами на пути движения промышленного капитала, продукции и рабочей силы не вызовет ответных защитных действий со стороны национальных фирм или правительств.

Римский договор объявляет незаконными действия компаний, направленные (прямо или косвенно) на установление монопольных цен, ограничение или контроль производства, сбыта, капиталовложений, раздел рынков или источников снабжения, дискриминацию партнеров и навязывание им дополнительных условий, ведущих к ограничениям конкуренции.

Вместе с тем очевидно, что неукоснительное соблюдение этих правил чревато замедлением темпов концентрации промышленных капиталов и производства в регионе, что могло бы ослабить позиции Сообщества на внутреннем и мировом рынках. Во избежание негативных последствий в Римском договоре предусмотрены исключения для тех соглашений между предприятиями, которые «способствуют улучшению производства или распределения продукции, либо техническому или экономическому прогрессу»

Помимо этого, установлен ряд «групповых исключений», касающихся отдельных видов деятельности, в которых укрепление связей между предприятиями признано полезным для экономического развития Сообщества. В их число вошли соглашения по специализации, НИОКР, ноу-хау и др. Это не означает автоматического изъятия этих видов деятельности из сферы конкурентных правил. «Групповые исключения» предоставляются лишь на условиях, гарантирующих сохранение конкуренции.

В отдельных странах ЕС существуют аналогичные исключения из антимонопольных законодательств. Так, в ФРГ Закон о недопустимости ограничений конкуренции содержит специальные оговорки для «регулируемых» промышленных отраслей – энерго-, газо- и водоснабжения, угледобывающей промышленности и металлургии. Свободная конкуренция в этих отраслях привела бы к растрате ресурсов и противоречила бы интересам общества. В случае, если КЕС, Федеральное или земельные картельные ведомства ФРГ установят факт злоупотребления своим положением компаниями этих отраслей, то соответствующие договоренности между ними будут признаны недействительными. В целях более эффективного контроля за влиянием компаний на уровень цен их продукции, срок действия особого режима для них ограничен 20 годами. По истечении этого срока производится проверка оправданности сохранения такого режима.

Кроме того, Закон о недопустимости ограничений конкуренции легализует межфирменные соглашения (картели), которые регулируют применение общих условий поставок и платежей (картель по условиям операций); предусматривают ценовые скидки при поставках продукции, не ведущих к дискриминации отдельных заказчиков (картель по скидкам); имеют целью перестройку производства в связи с затяжным сокращением спроса на продукцию (картель в связи со структурным кризисом); стимулируют экспорт и затрагивают только зарубежные рынки (экспортный картель); стимулируют импорт, не ограничивая при этом конкуренцию между зарубежными поставщиками (импортный картель).

В отношении мелких и средних предприятий и фирм картельное законодательство не содержит практически никаких ограничений.

Современная практика конкурентной политики в Западной Европе базируется на постоянном поиске баланса интересов национальных государств и Сообщества в решении проблемы совместимости гарантий динамичной конкуренции в регионе с необходимостью укрепления позиций национальных промышленных фирм на мировом и открытом региональном рынках.

Компромисс был найден в 1989 г. с вводом в действие специального регламента о контроле за слияниями и поглощениями, который дополнил существовавшее в ЕС антикартельное законодательство. В соответствии с регламентом на КЕС возложены функции по предварительному контролю за концентрацией производства в случае, когда совокупный оборот объединяющихся компаний (как минимум двух) превышает 5 млрд. ЭКЮ, а объем продаж каждой из них в рамках Сообщества составляет более 250 млн. ЭКЮ. В такой ситуации компании обязаны уведомить КЕС о предстоящем слиянии, которое будет запрещено, если оно чревато ограничением конкуренции.

Как показывает практика, специальный регламент не стал, однако, тормозом развития транснационального бизнеса. С момента его принятия ни одно из заявленных слияний не было запрещено. Политика одобрения соглашений, укрепляющих позиции ЕС на мировом рынке, проводится неукоснительно.

Контроль за соблюдением конкурентного законодательства в регионе возложен на КЕС, которая уполномочена по просьбе одного из государств-членов или по собственной инициативе собирать необходимую информацию, проводить (в контакте с национальными картельными ведомствами) расследование нарушений установленных правил и принимать решения по их пресечению. Решения КЕС в сфере регулирования конкуренции могут быть обжалованы в Суде ЕС.

За исполнением антимонопольного законодательства в ФРГ следит Федеральное картельное ведомство при Федеральном министерстве экономики (общая численность персонала – 230 человек), а также аналогичные учреждения в отдельных землях. Зафиксированные этими ведомствами нарушения законодательства могут наказываться штрафом до 1 млн. марок или в размере, превышающем втрое величину выручки, полученной фирмами-нарушителями в результате недобросовестной конкуренции.

Регулирование рыночных структур и проведение антимонопольной политики в Японии

Современная конкуренция является регулируемой. Главной задачей регулирования конкуренции служит недопущение монополизации рынка фирмами. Рассмотрим основные методы антимонопольного регулирования. Административное (законодательное) регулирование. Главным инструментом государственной антимонопольной политики выступает государственно-правовой механизм - антимонопольное законодательство и система органов законодательной, исполнительной и судебной власти. С помощью антимонопольных законов государство осуществляет правовое и административное регулирование деятельности монополий, создавая условия для воспроизводства конкуренции. Административное (законодательное) регулирование конкуренции основывается на противодействии недобросовестной конкуренции, монополизации экономики путем издания законодательных актов и контроля за их соблюдением со стороны государства. Первый подобный законодательный акт был принят в 1889г., в Канаде, однако более известен опыт США. Антимонопольное законодательство, начало которому было положено американским законом Шермана (1890), в 90-х гг. XX в. было принято уже более чем в 40 странах с развитой и развивающейся рыночной экономикой, а также в странах Восточной Европы, включая Россию. В США в настоящее время действует целый блок дополняющих друг друга законодательных актов: Шермана (1890), Клейтона (1914), о Федеральной торговой комиссии (1914), Робинсона-Пэтмана (1936), а также ряд решений Верховного суда. Кроме федеральных законов, действуют еще и законы Штатов. В главных капиталистических странах антимонопольные законы были приняты после второй мировой войны: во Франции в 1945 г., в Японии в 1947 г., в Англии в 1948 г., в ФРГ в 1957 г. Антимонопольную направленность имеют ст. 85 и 86 Римского договора (1957), установившего свободу передвижения товаров, капиталов и людей в Европейском Экономическом Сообществе. Национальные законодательства отражают специфические условия своих стран и отличаются от американского законодательства. Тем не менее антимонопольное законодательство едино в своих основах. Оно, во-первых, ставит под государственный контроль слияния компании, во-вторых, запрещает соглашения и сговоры предпринимателей и, в-третьих, пресекает недобросовестную конкуренцию. Сегодня антимонопольные законодательные акты приняты практически во всех странах с рыночной экономикой. Конкуренция на международном рынке регулируется специальными межправительственными соглашениями, а также документами Комиссии ООН по промышленности и торговле (ЮНКТАД), документами Европейского Экономического Сообщества, других организаций. При общности основных принципов антимонопольных законодательств существуют национальные отличия, которые не только относятся к степени жесткости тех или иных ограничений, но и различаются в правах и обязанностях государственной администрации, отвечающей за применение антимонопольных законов, системы наказаний за нарушения. В целом регламентация поведения фирм в антимонопольном законодательстве руководствуется законом Шермана: монопольное положение фирмы в отрасли не преследуется. Предприятия монополизированных отраслей не могут автоматически числиться в нарушителях закона, это противоречит демократической основе права, т.е. презумпции невиновности. Запрещены - и это принципиально - лишь формы поведения, наносящие вред другим участникам рынка. Принцип регламентации состоит в одном из двух правил: либо действия полностью запрещаются как таковые, либо запрещаются в принципе, но разрешаются на основании "принципа рациональности", т.е. для выполнения определенных задач экономической политики. Например, картели как таковые запрещены в США и ФРГ, но они разрешены в Японии на определенных условиях и на определенный срок. В некоторых странах (Австралии, Канаде, США) они законодательство действуют при минимальном числе исключений, в других - исключения значительны (страны Западной Европы, Япония). В целом можно выделить два основных типа антимонопольного законодательства - американское и западноевропейское. Американский тип законодательства, начиная с закона Шермана, отвергает любую форму монополистического сговора или союза. Западноевропейский тип законодательства является более либеральным - в нем объектом противодействия выступают не всякие монополии, а лишь те из них, которые существенно ограничивают возможности конкуренции в том или ином секторе рынка. Проведение в жизнь антимонопольного законодательства осуществляется в административном, судебном или смешанном порядке. Органы, проводящие антимонопольную политику, действуют, как правило, через судебную систему, поскольку только суд может вынести решение о санкциях на основе доказательства о нарушении антитрестовских законов. Во всех странах антимонопольную политику проводят органы центральной исполнительной власти. Иногда это специальные агентства и комиссии: в ФРГ - Федеральное агентство по картелям, во Франции - Комиссия по конкуренции, в Австралии - Комиссия по торговой практике. Иногда функции разделены между двумя учреждениями, например, в США работает Федеральная торговая комиссия и Антитрестовский отдел Департамента юстиции, в Англии - Агентство по справедливой торговле и специальный суд, рассматривающий дела об ограничительной торговой практике. В Европейском Экономическом Сообществе дела о нарушении свободы торговли в масштабах объединенной Европы рассматривают Комиссия и Суд Сообщества. Из антимонопольных законов следует, что администрация, отвечающая за их исполнение, не только дает разрешения на некоторые сделки и ведет мониторинг ситуации в отраслях, но и работает по жалобам пострадавших от дискриминации, решает возникающие конфликты и т.д. Поэтому она обладает такими полномочиями, каких не имеют другие правительственные учреждения: следственные и судебные по определенному кругу дел. Законы предусматривают процедуры расследования дел, правила посредничества в решении конфликтов, штрафные санкции, а также передачу дел в суды, если конфликт не удается разрешить в административном порядке. В большинстве стран частные фирмы могут возбуждать гражданские иски о нарушении правил конкуренции в суде друг против друга и против антимонопольной администрации. Но в Японии, например, такое право дано только Комиссии по справедливым сделкам. Политика защиты конкуренции, опирающаяся на антимонопольный закон - его нередко именуют "экономической конституцией" свободного предпринимательства - отражает и уровень понимания современного рыночного хозяйства, и отработанные приемы, и, конечно же, исторические особенности развития экономики каждой конкретной страны. В современном мире накоплен богатый опыт, целый арсенал различных мер и подходов, позволяющих предприятию ориентироваться в рыночной среде. В России функции федерального антимонопольного органа, контролера за деятельностью естественных монополий и соблюдением законодательства о рекламе возложено на Федеральную антимонопольную службу.

Тема 4. «Практический опыт и задачи совершенствования антимонопольного законодательства»

1. Проблемы в области государственного антимонопольного регулирования.

Формирование рыночных отношений сложный и длительный процесс, требующий четкого определения целей, задач, способов и средств проведения экономических преобразований. Практика проведения экономических реформ показала, что рассчитывать непосредственно на регулирующую роль рынка бессмысленно. Длительный период невмешательства государства в хозяйственную жизнь привел к перекосам в экономике, создал «спекулятивную» экономику. В условиях российской экономики развитие рыночных отношений невозможно без целенаправленной и последовательной политики государства.

Государственное регулирование экономики представляет собой систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями с целью адаптации социально-экономической системы и отдельных ее субъектов к изменяющимся экономическим условиям.

Любое государство имеет свои собственные цели и приоритеты на каждом конкретном этапе развития и реализует их всеми доступными методами и средствами с учетом складывающейся экономической ситуации в стране и мировом хозяйстве в целом.

Рыночные отношения в современных условиях представляют собой сложный механизм, в котором сочетаются монополистические структуры, конкуренция и регулирующие силы.

Динамичное развитие рынка предполагает наличие определенных условий, обеспечивающих создание соответствующей экономической среды, в которой могут успешно проявляться процессы саморегулирования товарно-денежных отношений, главным их которых является конкуренция. Хорошо известно, что именно конкуренция обеспечивает те движущие силы, которые заставляют товаропроизводителей повышать производительность труда и качество продукции, расширять производство, бороться за потребителя и т.д.

Таким образом, конкуренция определяет эффективность функционирования рыночного механизма в качестве регулятора производства.

Конкуренция и монополия образуют диалектическое единство противоположностей, постоянно противостоят друг другу на рынке и являются неотъемлемыми элементами рыночных отношений.

Конкуренция (от латинского «concurrere» - сталкиваться) -состязательность хозяйственных субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Монополия (от греческого «monos polien» -- единственный продавец) -- это абсолютное преобладание в экономике единоличного производителя или продавца продукции. Такое преобладание обеспечивает предпринимательской фирме или иным субъектам хозяйствования, добившимся монополии, т.е. монополистам, исключительное право распоряжения ресурсами, возможность давления на конкурентов, потребителей и общество в целом, возможность получения сверхприбылей и устойчивого получения прибылей вообще.

Общепризнанным является и тот факт, что объективно существуют отрасли, в которых производство продукции настолько капиталоемко, что создание альтернативного варианта производства сопряжено с запретительно высокими издержками, что обусловливает появление естественного монопольного положения некоторых экономических агентов.

В связи с этим возникает проблема регулирования деятельности экономических агентов, которые своими действиями потенциально или реально создают угрозу конкурентной среде и, зачастую, общественному благосостоянию.

Как известно, регулирование деятельности монополий осуществляется на базе антимонопольного законодательства.

Первый в России антимонопольный нормативный акт - Закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" был принят 22 марта 1991 года. Закон явился основой для формирования в Российской Федерации антимонопольного законодательства, подготовки и принятия соответствующих нормативных документов.

26 июля 2006 года был принят Федеральный закон «О защите конкуренции» № 135-ФЗ являющийся на сегодняшний день основой всего антимонопольного регулирования в Российской Федерации.

В ст.2 этого закона устанавливается, что антимонопольное законодательство Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит из Федерального закона «О защите конкуренции», иных федеральных законов, регулирующих отношения, которые связаны с защитой конкуренции.

К основным из таких законов относятся Федеральный закон «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» от 29 апреля 2008 года, Федеральный закон «Об электроэнергетике» Принятый Государственной Думой 21 февраля 2003 года Одобренный Советом Федерации 12 марта 2003 года, Федеральный закон от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Огромное значение для антимонопольного регулирования имеет также и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (в редакции от 6 декабря 2007 г.).

Федеральный закон «О защите конкуренции» распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Положения этого Федерального закона применяются к достигнутым за пределами территории Российской Федерации соглашениям между российскими или иностранными лицами либо организациями, если в отношении таких соглашений в совокупности выполняются следующие условия:

1) соглашения достигнуты в отношении находящихся на территории Российской Федерации основных производственных средств и (или) нематериальных активов либо в отношении акций (долей) российских хозяйственных обществ, прав в отношении российских коммерческих организаций;

2) соглашения приводят или могут привести к ограничению конкуренции в Российской Федерации.

Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Для проведения государственного антимонопольного регулирования в России создан специализированный государственный орган - Федеральная антимонопольная служба (ФАС). Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках и на рынке финансовых услуг, о естественных монополиях, о рекламе, а также изданию в пределах своей компетенции нормативных правовых и индивидуальных правовых актов в установленной сфере деятельности.

Федеральная антимонопольная служба находится в ведении Правительства Российской Федерации. Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы.

Деятельность Федеральной антимонопольной службы регламентируют 49 правовых актов, изданных в различные годы. Наиболее важными из них являются законы, регламентирующие деятельность государства в сфере защиты конкуренции, рекламы и естественных монополий. Кроме того, работа антимонопольного ведомства регулируется законодательными актами общего характера, такими как Закон «О правительстве» и Указ Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Для определения конкретного круга полномочий ФАС России Правительством принято Постановление «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» и Положение о ФАС России.

В пределах своей компетенции, ФАС России имеет право издавать индивидуальные правовые акты.

В области проведения государственной политики развития конкуренции функции и полномочия ФАС России определены Федеральным законом от 26.07.2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции». ФАС России осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных и финансовых рынках, а также за соблюдением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства, осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией в сфере использования земли, недр, водных и других природных ресурсов, в том числе при проведении торгов.

При этом ст. 5. Постановления Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. № 189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» конкретизирует основные функции Федеральной антимонопольной службы, относя к ним:

а) контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе в сфере электроэнергетики, использования земли, недр, водных и других природных ресурсов;

б) надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях;

в) надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе;

г) контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну);

д) контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд в случаях и порядке, установленных законодательством Российской Федерации о размещении заказов.

Антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

1) возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

2) выдает в случаях, указанных законодательстве, хозяйствующим субъектам, государственным органам и органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания в рамках антимонопольного регулирования;

4) направляет в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг, Центральный банк Российской Федерации предложения о приведении в соответствие с антимонопольным законодательством принятых ими актов и (или) прекращении действий, в случае если такие акты и (или) действия нарушают антимонопольное законодательство;

5) привлекает к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства коммерческие организации и некоммерческие организации, их должностных лиц, а также должностных лиц органов власти и местного самоуправления;

6) обращается в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства.

В соответствии со ст. 24 закона о защите конкуренции при проведении проверок в рамках своих полномочий сотрудники ФАС должны иметь беспрепятственный доступ в проверяемую организацию или орган. А ст. 25 обязует эти предоставлять по мотивированному требованию ФАС эти органы и организации всю запрашиваемую информацию.

2. Цели и задачи органов государственной власти, направленные на обеспечение добросовестной конкуренции, повышение эффективности антимонопольного регулирования, защиту прав потребителей, устранение ценовых диспропорций, поддержку предпринимательства и подъем конкурентоспособности отечественных производителей.

Согласно ч.2 ст. 1 Закона «О защите конкуренции» целями антимонопольного регулирования являются:

- обеспечение единства экономического пространства;

- свободного перемещения товаров;

- свободы экономической деятельности в Российской Федерации;

- защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Достижение поставленных целей реализуется посредством применения сложившихся в мировой практике методов, основными из которых можно выделить следующие: применение ограничительных мер, контроль за усилением экономической концентрации, запрет на недобросовестную конкуренцию, запреты на действия органов власти и управления, которые могут неблагоприятно повлиять на конкуренцию, использование государственного реестра.

Рассмотрим основные методы антимонопольного регулирования. Главным инструментом государственной антимонопольной политики выступает государственно-правовой механизм - антимонопольное законодательство и система органов законодательной, исполнительной и судебной власти. С помощью антимонопольных законов государство осуществляет правовое и административное регулирование деятельности монополий, создавая условия для воспроизводства конкуренции.

Административное (законодательное) регулирование конкуренции основывается на противодействии недобросовестной конкуренции, монополизации экономики путем издания законодательных актов и контроля за их соблюдением со стороны государства.

Ограничительные меры. Они применяются антимонопольным органом к хозяйствующим субъектам, которые нарушают антимонопольное законодательство. Это запреты на монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию, на действия органов власти и управления, которые могут неблагоприятно сказаться на развитии конкуренции.

Запреты на монополистическую деятельность подразделяются на запреты, направленные против соглашений, ограничивающих конкуренцию, и запреты на злоупотребление предприятиями своим доминирующим положением. Такие злоупотребления являются наиболее типичным (более 60%) нарушением антимонопольного законодательства.

Довольно часто встречаются такие нарушения, как навязывание контрагенту невыгодных условий договора, несоблюдение порядка ценообразования, согласованные действия предприятий, направленные на ограничение конкуренции. Мониторинг более 200 цен показал, что свыше трети предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке, завышают цены на товары и услуги.

Доминирующим положением признается положение одного или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее субъекту возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам. При этом доля такого субъекта на рынке должна превышать 50%.

Ст. 10 Закона о защите конкуренции запрещает устанавливать монопольно высокие или монопольно низкие цены, изымать товар из обращения с тем, чтобы создавать или поддерживать дефицит или повышать цену, навязывать контрагенту условия договора, невыгодные для него или не относящиеся к предмету договора, включать в договор дискриминирующие условия, которые ставят контрагента в неравное положение по сравнению с другими предприятиями, препятствовать выходу на рынок (или уходу с него) другим предприятиям, побуждать контрагента отказываться от заключения договоров с отдельными покупателями (заказчиками), несмотря на то, что есть возможность произвести или поставить нужный товар.

Наиболее стабильно действует запрет на установление монопольных цен, хотя и здесь немало проблем.

Сейчас в России чаще практикуются монопольно высокие цены, а в странах с развитой конкуренцией - монопольно низкие, иногда даже демпинговые. Российский монополизм проявляет свое антиконкурентное поведение преимущественно в отношениях с потребителями или поставщиками, а не с конкурентами. Но по мере развития конкуренции повышается вероятность применения монопольно низких цен: мощные многопрофильные компании благодаря перекрестному субсидированию за счет прибыльности одних секторов могут занижать цены на продукцию других и тем самым блокировать конкурентов. В этой части особенно необходимо контролировать финансово-промышленные группы.

Среди ограничивающих конкуренцию факторов следует выделить, во-первых, соглашения, которые препятствуют доступу других предприятий на рынок; во-вторых, отказы от заключения договоров с определенными продавцами или покупателями; в-третьих, соглашения по разделу рынка по территориальному признаку или ассортименту реализуемой продукции, по кругу продавцов или покупателей; в-четвертых, ценовые соглашения.

Запрет на недобросовестную конкуренцию.

Ст. 14. закона устанавливает не допущение недобросовестной конкуренции. Под ней понимаются действия, направленные на приобретение преимуществ, которые противоречат законодательству, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и которые причинили (могут причинить) убытки конкурентам или нанесли ущерб их деловой репутации. Речь идет о распространении ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки либо нанести ущерб, введении потребителей в заблуждение относительно характера, способа, места изготовления, потребительских свойств и качества товара, а также о некорректном сравнении собственного товара с аналогичной продукцией конкурентов и введение в оборот товара, при незаконном использовании результаты интеллектуальной деятельности; незаконное получение, использование, разглашение информации, составляющей охраняемую законом тайну. К недобросовестной конкуренции также относится получение, использование, разглашение научно-технической, производственной, торговой информации или коммерческой тайны без согласия владельца. А так же не допускается недобросовестная конкуренция, связанная с приобретением и использованием исключительного права на средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации продукции, работ или услуг.

Растет интерес предпринимателей к защите деловой репутации предприятия и правовой охране товарных знаков от их незаконного использования.

Контроль за усилением экономической концентрации. Наряду с запретами на заключение вредных для конкуренции соглашений и на злоупотребление доминирующим положением для борьбы с ограничением конкуренции применяется контроль за экономической концентрацией. Она возникает:

- в результате создания, реорганизации или слияния предприятий и объединений;

- когда появляется возможность для группы организаций проводить на рынке согласованную политику.

Согласно антимонопольного законодательства, если предприятие достигает определенного порога по объему операций, оно обязано получить согласие антимонопольного органа на свои действия.

В соответствии со ст. 27 «О защите конкуренции» - С предварительного согласия антимонопольного органа осуществляются следующие действия:

1) слияние коммерческих организаций (за исключением финансовых организаций), если суммарная стоимость их активов (активов их групп лиц) по бухгалтерским балансам по состоянию на последнюю отчетную дату, предшествующую дате представления ходатайства, превышает три миллиарда рублей или суммарная выручка таких организаций (их групп лиц) от реализации товаров за календарный год, предшествующий году слияния, превышает шесть миллиардов рублей либо если одна из таких организаций включена в реестр;

2) присоединение коммерческой организации к иной коммерческой организации (за исключением финансовых организаций), если суммарная стоимость их активов (активов их групп лиц) по последним балансам превышает три миллиарда рублей или суммарная выручка таких организаций (их групп лиц) от реализации товаров за календарный год, предшествующий году присоединения, превышает шесть миллиардов рублей либо если одна из таких организаций включена в реестр;

3) слияние финансовых организаций или присоединение финансовой организации к другой финансовой организации, если суммарная стоимость их активов по последним балансам превышает величину, установленную Правительством Российской Федерации (при слиянии или присоединении кредитных организаций такая величина устанавливается Правительством РФ по согласованию с Центральным банком РФ);

4) создание коммерческой организации, если ее уставный капитал оплачивается акциями (долями) и (или) имуществом другой коммерческой организации (за исключением финансовой организации), создаваемая коммерческая организация приобретает в отношении данных акций (долей) и (или) имущества права, предусмотренные статьей 28 этого закона, и суммарная стоимость активов по последнему балансу учредителей создаваемой организации и лиц, акции (доли) и (или) имущество которых вносятся в качестве вклада в уставный капитал, превышает три миллиарда рублей, либо если суммарная выручка учредителей создаваемой организации и лиц, акции (доли) и (или) имущество которых вносятся в качестве вклада в уставный капитал, от реализации товаров за последний календарный год превышает шесть миллиардов рублей, либо если организация, акции (доли) и (или) имущество которой вносятся в качестве вклада в уставный капитал, включена в реестр;

5) создание коммерческой организации, если ее уставный капитал оплачивается акциями (долями) и (или) имуществом финансовой организации, создаваемая коммерческая организация приобретает в отношении таких акций (долей) и (или) имущества права, предусмотренные статьей 29 этого закона, и стоимость активов по последнему балансу финансовой организации, акции (доли) и (или) имущество которой вносятся в качестве вклада в уставный капитал, превышает величину, установленную Правительством Российской Федерации (по кредитным организациям по согласованию с Центральным банком Российской Федерации).

Кроме этого, предварительное согласие требуется, также:

В случае, если суммарная стоимость активов по последним балансам лиц, приобретающих акции (доли), права и (или) имущество, и лица, акции (доли) и (или) имущество которого и (или) права в отношении которого приобретаются, превышает три миллиарда рублей или если их суммарная выручка от реализации товаров за последний календарный год превышает шесть миллиардов рублей и при этом стоимость активов по последнему балансу лица (группы лиц), акции (доли) и (или) имущество которого и (или) права в отношении которого приобретаются, превышает сто пятьдесят миллионов рублей, либо если одно из указанных лиц включено в реестр, с предварительного согласия антимонопольного органа осуществляются следующие сделки с акциями (долями), правами и (или) имуществом:

1) приобретение лицом (группой лиц) голосующих акций акционерного общества, если такое лицо получает право распоряжаться более чем 25% указанных акций при условии, что до этого приобретения такое лицо не распоряжалось голосующими акциями данного акционерного общества или распоряжалось менее чем двадцатью пятью процентами голосующих акций данного акционерного общества (за исключением учредителей акционерного общества при его создании);

2) приобретение лицом (группой лиц) долей в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью, если такое лицо получает право распоряжаться более чем одной третью долей в уставном капитале данного общества при условии, что до этого приобретения такое лицо не распоряжалось долями или распоряжалось менее чем одной третью долей в уставном капитале данного общества (за исключением учредителей общества с ограниченной ответственностью при его создании);

3) приобретение долей в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью лицом (группой лиц), распоряжающимся не менее чем одной третью долей и не более чем 50% долей в уставном капитале этого общества, если такое лицо получает право распоряжаться более чем 50% указанных долей;

4) приобретение голосующих акций акционерного общества лицом (группой лиц), распоряжающимся не менее чем 25% и не более чем 50% голосующих акций акционерного общества, если это лицо получает право распоряжаться более чем 50% таких голосующих акций;

5) приобретение долей в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью лицом (группой лиц), распоряжающимся не менее чем 50% и не более чем двумя третями долей в уставном капитале этого общества, если такое лицо получает право распоряжаться более чем двумя третями указанных долей;

6) приобретение голосующих акций акционерного общества лицом (группой лиц), распоряжающимся не менее чем 50% и не более чем 75% процентами голосующих акций акционерного общества, если это лицо получает право распоряжаться более чем 75% процентами таких голосующих акций;

7) получение в собственность, пользование или во владение хозяйствующим субъектом (группой лиц) основных производственных средств (за исключением земельных участков и не имеющих промышленного назначения зданий, строений, сооружений, помещений и частей помещений, объектов незавершенного строительства) и (или) нематериальных активов другого хозяйствующего субъекта (за исключением финансовой организации), если балансовая стоимость имущества, составляющего предмет сделки или взаимосвязанных сделок, превышает 20% балансовой стоимости основных производственных средств (за исключением земельных участков и не имеющих промышленного назначения зданий, строений, сооружений, помещений и частей помещений, объектов незавершенного строительства) и нематериальных активов хозяйствующего субъекта, осуществляющего отчуждение или передачу имущества;

8) приобретение лицом (группой лиц) в результате одной или нескольких сделок (в том числе на основании договора доверительного управления имуществом, договора о совместной деятельности или договора поручения) прав, позволяющих определять условия осуществления хозяйствующим субъектом (за исключением финансовой организации) предпринимательской деятельности или осуществлять функции его исполнительного органа.

Новое для российского антимонопольного законодательства понятие «группа лиц» конкретизирует взаимоотношения между материнской и дочерней компаниями, то есть при проведении государственного контроля за сделками антимонопольный орган рассматривает не только стороны, непосредственно участвующие в сделке, но и те организации, которые контролируют приобретателя или сами подконтрольны ему.

Российское антимонопольное законодательство не разрешает действия или сделки, в результате которых возможно установление или расширение рыночной власти коммерческой организации, если негативные антиконкурентные последствия не компенсируются повышением ее конкурентоспособности на внутреннем и международном рынках. Поэтому контроль не мешает интеграции российских предприятий для конкуренции с зарубежными фирмами.

Запреты на действия органов власти и управления, которые могут неблагоприятно повлиять на конкуренцию.

Развитие рыночных отношений предполагает устранение прямого вмешательства государственных органов власти в деятельность предприятий. Законом запрещено принимать нормативные акты и совершать действия, которые ограничивают самостоятельность предприятий, создают дискриминирующие или благоприятные условия для одних в ущерб другим и тем самым ограничивают конкуренцию, ущемляют интересы предприятий или граждан.

Однако власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления допускают многочисленные нарушения, в частности необоснованно предоставляют льготы, ограничивают создание предприятий, вводят запреты на их деятельность, продажу или покупку товаров, указывают на приоритетность некоторых договоров, произвольно устанавливают размеры регистрационного сбора, препятствуют выходу на рынок товаров и услуг «иногородних» предприятий и т.п.

Кроме того, не разрешается создавать министерства, госкомитеты и т.п. для монополизации производства или реализации товаров, а также наделять уже существующие органы полномочиями, способными ограничить конкуренцию. Поэтому решения исполнительной власти и местного самоуправления по вопросам создания, реорганизации и ликвидации предприятий или предоставления льгот должны согласовываться с антимонопольным ведомством.

Совершено новым методом антимонопольного регулирования является введение антимонопольных требований к торгам. При проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:

1) координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников;

2) создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;

3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов;

4) участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов торгов или работников заказчиков в торгах.

Также для торгов с участием государственных и муниципальных участников действуют особые запретительные меры, в том числе путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

Реестр как инструмент антимонопольного контроля.

Реестр составляется для того, чтобы иметь информационную базу о крупнейших субъектах рынка и контролировать соблюдение ими антимонопольного законодательства.

В реестр обязательно попадают предприятия, являющиеся единственными производителями в России отдельных видов продукции. Количество включенных в реестр предприятий зависит от границ товарного рынка, на котором определяется их доля. Чем детальнее рассматривается номенклатура продукции, тем больше предприятий может быть включено в реестр. Антимонопольные органы выявляют предприятия, имеющие значительную долю лишь в производстве наиболее важной для экономики, структурообразующей и социально значимой продукции.

Но внесение предприятия в реестр еще не говорит о том, что оно является монополистом и к нему следует применить ограничительные меры.

Монопольное поведение предприятия и меры по пресечению злоупотреблений доминирующим положением строго регламентированы законом " О защите конкуренции» причем расширительное применение термина "монополист" не допускается.

Особым методом государственного антимонопольного регулирования является регулировании естественных монополий. При этом основными методами регулирования являются: ценовое регулирование, т.е. прямое определение цен (тарифов) или назначение их предельного уровня; определение потребителей для обязательного обслуживания и установление минимального уровня их обеспечения в соответствии с российским законодательством. Органам регулирования также вменяется в обязанность контролировать различные виды деятельности субъектов естественных монополий, включая сделки по приобретению прав собственности, крупные инвестиционные проекты, продажу и сдачу в аренду имущества.

Государственное регулирование цен (тарифов) отраслей естественных монополий включает регулирование тарифов как на электрическую, так и тепловую энергию. В настоящее время в системе тарифного регулирования естественных монополий в России происходят серьезные изменения, и большинство цен утверждается на уровне субъекта федерации и даже конкретного муниципалитета.

Антимонопольное регулирование может осуществляться в двух формах: запретов и рекомендаций, а чем было сказано выше или в форме ответственности при несоблюдении требований закона и предписаний антимонопольного органа (в установленный срок).

За нарушение антимонопольного законодательства все предусмотренные законом о защите конкуренции лица несут ответственность предусмотренную законодательством России. При этом привлечение к ответственности таких лиц, настоящей статьи, не освобождает их от обязанности исполнять решения и предписания антимонопольного органа, представлять в антимонопольный орган ходатайства или уведомления для рассмотрения либо осуществлять иные предусмотренные антимонопольным законодательством действия.

В случае систематического осуществления монополистической деятельности занимающей доминирующее положение коммерческой организацией, а также некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность, приносящую ей доход, суд по иску антимонопольного органа (в отношении кредитной организации по согласованию с Центральным банком РФ) вправе принять решение о принудительном разделении таких организаций либо решение о выделении из их состава одной или нескольких организаций.

Мне нравится

Навигация

Антимонопольное законодательство»

Скачать:

Предварительный просмотр: