Административно-правовые формы государственного управления. Правовые акты управления.
план-конспект занятия

Тема: Административно-правовые формы государственного управления. Правовые акты управления.

Введение

Административно-правовые формы государственного управления – это внешние способы выражения деятельности органов исполнительной власти и иных органов публичного управления.

Проще говоря, государственный орган не может управлять «просто словами» или «как получится». Его деятельность должна выражаться в определённой форме: издание приказа, постановления, выдача разрешения, проведение проверки, регистрация, составление протокола, принятие решения по жалобе и так далее.

Например:

Министерство издаёт приказ – это форма управления.
Полиция составляет протокол – это форма управления.
Орган лицензирования выдаёт лицензию – это форма управления.
Роспотребнадзор проводит проверку – это тоже форма управления.

Особое место среди таких форм занимают правовые акты управления. Это официальные документы органов управления, которые порождают юридические последствия: устанавливают правила, дают разрешения, возлагают обязанности, запрещают действия, применяют меры ответственности.

Основные понятия

Государственное управление

Государственное управление – это организующая деятельность государства, направленная на исполнение законов, поддержание порядка, обеспечение безопасности, реализацию прав граждан и нормальную работу общества.

Главная особенность государственного управления – оно связано с практическим исполнением законов.

Закон устанавливает правило, а органы управления обеспечивают его выполнение.

Например, закон говорит, что водитель должен соблюдать правила дорожного движения. А ГИБДД контролирует соблюдение этих правил, останавливает нарушителей, составляет протоколы, выносит постановления.

Исполнительная власть

Исполнительная власть – это ветвь государственной власти, которая обеспечивает практическое исполнение законов.

К органам исполнительной власти относятся, например:

МВД России;
МЧС России;
Минюст России;
Минздрав России;
Роспотребнадзор;
Росгвардия;
ФНС России;
органы исполнительной власти субъектов РФ.

Их задача – не принимать законы, а организовывать их исполнение.

Форма государственного управления

Форма государственного управления – это внешнее выражение управленческой деятельности государственного органа или должностного лица.

Проще: это то, как именно орган власти действует наружу.

Например:

издал приказ;
принял постановление;
выдал разрешение;
провёл проверку;
зарегистрировал документ;
составил протокол;
рассмотрел жалобу;
направил предписание.

Административно-правовая форма государственного управления

Административно-правовая форма государственного управления – это такая форма деятельности органа управления, которая регулируется нормами административного права и влечёт юридические последствия.

Главный признак: после такой формы что-то меняется с точки зрения права.

Например:

гражданину выдали лицензию – у него появилось право заниматься определённой деятельностью;
орган вынес постановление о штрафе – у лица появилась обязанность уплатить штраф;
должностное лицо выдало предписание – организация обязана устранить нарушение;
орган зарегистрировал документ – возник официальный юридический факт.

Правовой акт управления

Правовой акт управления – это официальное властное решение органа государственного управления или должностного лица, принятое в пределах компетенции, в установленной форме и направленное на регулирование управленческих отношений.

Проще говоря, это официальный документ власти, который что-то устанавливает, разрешает, запрещает, изменяет или прекращает.

Примеры правовых актов управления:

постановление Правительства РФ;
приказ министерства;
распоряжение руководителя органа;
постановление по делу об административном правонарушении;
предписание контрольного органа;
решение о выдаче лицензии;
решение об отказе в предоставлении государственной услуги.

Компетенция

Компетенция – это круг полномочий органа или должностного лица.

Орган власти может принимать только те решения, которые ему разрешены законом.

Например, сотрудник полиции не может выдавать медицинскую лицензию, а налоговый орган не может назначать административный арест. Каждый орган действует только в пределах своей компетенции.

Юридические последствия

Юридические последствия – это возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей.

Например:

после выдачи паспорта гражданин получает документ, удостоверяющий личность;
после вынесения штрафа появляется обязанность его оплатить;
после отмены разрешения право заниматься определённой деятельностью прекращается.

Ключевые положения

1. Зачем нужны административно-правовые формы управления

Административно-правовые формы нужны для того, чтобы деятельность органов власти была:

законной;
понятной;
официальной;
проверяемой;
обязательной для исполнения;
защищённой от произвола.

Если орган власти действует без установленной формы, возникает опасность произвола: непонятно, кто принял решение, на каком основании, в какой срок, можно ли его обжаловать.

Поэтому в административном праве большое значение имеет правило: действие органа власти должно быть оформлено надлежащим образом.

2. Основные признаки административно-правовых форм государственного управления

1. Связь с деятельностью органов публичной власти

Такие формы применяются органами исполнительной власти, должностными лицами, органами местного самоуправления при выполнении публичных функций.

Например, полиция, налоговая инспекция, Роспотребнадзор, МЧС, Росгвардия.

2. Властный характер

Орган управления действует от имени государства. Его решение может быть обязательным для граждан, организаций, должностных лиц.

Например, предписание пожарного надзора об устранении нарушений обязательно для исполнения.

3. Подзаконный характер

Органы управления действуют на основании закона и во исполнение закона.

Это значит, что приказ министерства, постановление органа власти или предписание должностного лица не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным актам более высокой юридической силы.

4. Юридические последствия

Административно-правовая форма обычно приводит к возникновению, изменению или прекращению прав и обязанностей.

Например, выдача разрешения создаёт право, а постановление о штрафе создаёт обязанность.

5. Официальное оформление

Многие действия должны быть оформлены документально: приказом, постановлением, протоколом, актом проверки, решением, предписанием.

6. Возможность обжалования

Если гражданин или организация считают акт или действие незаконными, они могут обжаловать его в административном или судебном порядке.

3. Виды форм государственного управления

Формы государственного управления обычно делят на две большие группы:

1. Правовые формы

Это формы, которые влекут юридические последствия.

К ним относятся:

издание нормативных правовых актов;
издание индивидуальных правовых актов;
заключение административных договоров;
совершение юридически значимых действий;
применение мер административного принуждения;
рассмотрение жалоб и принятие решений по ним.

2. Неправовые формы

Это формы, которые сами по себе не создают прав и обязанностей, но помогают организовать работу управления.

К ним относятся:

совещания;
инструктажи;
консультации;
подготовка справок;
обобщение информации;
проведение методических занятий;
разъяснительная работа;
организационные мероприятия.

Важно понимать: неправовые формы тоже нужны, но они не создают самостоятельных юридических последствий.

Например, совещание в органе власти само по себе не обязывает гражданина что-то делать. А вот приказ, изданный по итогам совещания, уже может иметь юридическое значение.

4. Правовые формы государственного управления

1. Издание нормативных правовых актов

Нормативный правовой акт управления – это официальный акт, который содержит общеобязательные правила поведения и рассчитан на многократное применение.

Пример:

постановление Правительства РФ;
приказ министерства, устанавливающий порядок предоставления государственной услуги;
административный регламент.

Признаки нормативного акта:

содержит общие правила;
адресован неопределённому кругу лиц;
применяется неоднократно;
действует до отмены или изменения;
имеет официальную форму.

Например, если министерство утверждает порядок приёма документов для получения лицензии, такой акт касается всех лиц, которые хотят получить эту лицензию.

2. Издание индивидуальных правовых актов

Индивидуальный правовой акт управления – это официальный акт, который касается конкретного лица или конкретной ситуации.

Примеры:

постановление о назначении административного штрафа конкретному гражданину;
приказ о назначении конкретного сотрудника на должность;
решение о выдаче лицензии конкретной организации;
решение об отказе в регистрации конкретного заявления;
предписание конкретной организации устранить выявленные нарушения.

Признаки индивидуального акта:

адресован конкретному лицу;
решает конкретный вопрос;
обычно применяется один раз;
создаёт, изменяет или прекращает права и обязанности конкретного лица.

3. Совершение юридически значимых действий

Это действия органа управления, которые имеют правовое значение, даже если не всегда выражаются в большом документе.

Примеры:

государственная регистрация;
выдача паспорта;
постановка на учёт;
выдача справки;
приём заявления;
внесение записи в реестр;
оформление удостоверения;
составление протокола.

Например, когда орган вносит запись в государственный реестр, это подтверждает наличие определённого юридического факта.

4. Заключение административных договоров

Административный договор – это соглашение с участием органа публичной власти, связанное с выполнением управленческих задач.

Такие договоры отличаются от обычных гражданско-правовых договоров тем, что одна сторона действует как носитель публичных полномочий.

Примеры могут быть связаны с передачей отдельных публичных функций, взаимодействием органов власти, предоставлением субсидий, реализацией государственных программ.

5. Применение мер административного принуждения

Органы управления могут применять меры принуждения, если это предусмотрено законом.

К таким мерам относятся:

административное задержание;
доставление;
личный досмотр;
изъятие вещей и документов;
административный штраф;
предупреждение;
административное приостановление деятельности;
иные меры, предусмотренные законом.

Главное правило: принуждение возможно только на основании закона, в пределах полномочий и с соблюдением процедуры.

6. Рассмотрение обращений и жалоб

Граждане и организации имеют право обращаться в органы власти с заявлениями, предложениями и жалобами.

Орган обязан:

принять обращение;
зарегистрировать его;
рассмотреть по существу;
принять решение;
дать ответ заявителю.

Решение по жалобе тоже является формой государственного управления, потому что оно может восстановить нарушенное право, отменить незаконное решение или подтвердить правомерность действий органа.

5. Правовые акты управления: понятие и значение

Правовые акты управления – одна из главных форм административной деятельности.

Через них органы управления:

устанавливают правила;
организуют исполнение законов;
управляют подчинёнными органами;
выдают разрешения;
применяют меры ответственности;
контролируют исполнение обязанностей;
защищают публичный порядок.

Правовой акт управления всегда должен отвечать требованиям законности.

Это означает, что он должен быть принят:

компетентным органом;
в установленной форме;
по предусмотренной процедуре;
на законном основании;
без превышения полномочий;
с соблюдением прав граждан и организаций.

6. Признаки правового акта управления

1. Официальность

Акт исходит от государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица.

2. Властность

Акт выражает властное решение. Его исполнение может быть обязательным.

3. Подзаконность

Акт не должен противоречить закону. Он принимается на основании закона и для его исполнения.

4. Односторонний характер

Чаще всего акт принимается органом власти в одностороннем порядке. Согласие гражданина или организации не всегда требуется.

Например, постановление о штрафе выносится независимо от того, согласен нарушитель или нет.

5. Юридические последствия

Акт может создавать права, обязанности, запреты, ограничения, ответственность.

6. Письменная форма

Большинство актов управления оформляются письменно: приказ, постановление, распоряжение, решение, предписание.

7. Возможность принудительного исполнения

Если лицо не исполняет законный акт управления, государство может применить меры принуждения.

8. Возможность обжалования

Незаконный или необоснованный акт может быть обжалован.

7. Виды правовых актов управления

1. По юридическим свойствам

Нормативные акты

Содержат общие правила поведения.

Пример: приказ министерства, устанавливающий порядок оказания государственной услуги.

Индивидуальные акты

Решают конкретное дело в отношении конкретного лица.

Пример: постановление о штрафе конкретному гражданину.

2. По органу, который принимает акт

Акты могут издаваться:

Правительством РФ;
федеральными министерствами;
федеральными службами;
федеральными агентствами;
органами исполнительной власти субъектов РФ;
органами местного самоуправления;
должностными лицами.

3. По форме

Наиболее распространённые формы актов управления:

постановление;
распоряжение;
приказ;
решение;
предписание;
инструкция;
правила;
положение;
административный регламент.

4. По сроку действия

Постоянные – действуют до отмены или изменения.

Например, административный регламент.

Временные – действуют определённый срок.

Например, распоряжение о временном ограничении движения.

Разовые – применяются один раз.

Например, приказ о назначении конкретного лица на должность.

5. По территории действия

Федеральные – действуют на всей территории РФ.

Региональные – действуют в пределах субъекта РФ.

Муниципальные – действуют в пределах муниципального образования.

Локальные – действуют внутри конкретного органа или организации.

6. По содержанию

Обязывающие – требуют совершить определённые действия.

Например, предписание устранить нарушение.

Запрещающие – запрещают определённые действия.

Например, запрет эксплуатации опасного объекта.

Разрешающие – предоставляют право.

Например, выдача лицензии.

Стимулирующие – поощряют правомерное поведение.

Например, решение о награждении.

Охранительные – направлены на защиту порядка и применение мер ответственности.

Например, постановление о назначении административного наказания.

8. Требования к правовым актам управления

Правовой акт управления должен быть:

1. Законным

Он не должен противоречить Конституции РФ, федеральным законам и иным актам большей юридической силы.

2. Принятым компетентным органом

Орган должен иметь право принимать такой акт.

3. Обоснованным

В акте должны быть фактические и правовые основания.

Например, штраф должен быть назначен не «просто так», а за конкретное правонарушение, подтверждённое материалами дела.

4. Целесообразным

Акт должен соответствовать задачам управления и не быть бессмысленным.

5. Оформленным надлежащим образом

В акте должны быть необходимые реквизиты: название, дата, номер, орган, содержание решения, подпись уполномоченного лица.

6. Понятным

Текст акта должен быть ясным, чтобы исполнитель понимал, что именно от него требуется.

7. Исполнимым

Нельзя требовать невозможного. Акт должен содержать реальные для исполнения требования.

9. Структура правового акта управления

Обычно правовой акт управления имеет следующую структуру:

1. Наименование органа

Указывается, какой орган или должностное лицо приняло акт.

2. Название вида акта

Например: приказ, постановление, распоряжение, решение, предписание.

3. Дата и номер

Нужны для официального учёта и поиска документа.

4. Заголовок

Кратко указывает, о чём акт.

Например: «О назначении административного наказания», «Об утверждении порядка», «О проведении проверки».

5. Вводная часть

Указываются основания принятия акта: закон, материалы проверки, обращение гражданина, служебная необходимость.

6. Распорядительная часть

Главная часть акта. В ней указывается, что именно постановлено, приказано, решено или предписано.

Например:

назначить штраф;
выдать разрешение;
отказать в выдаче лицензии;
обязать устранить нарушение;
утвердить положение;
назначить ответственное лицо.

7. Сроки исполнения

Если акт требует действий, указывается срок.

8. Ответственные лица

Может быть указано, кто отвечает за исполнение.

9. Порядок обжалования

Для индивидуальных актов часто указывается, куда и в какой срок можно обжаловать решение.

10. Подпись уполномоченного лица

Без подписи акт обычно не имеет надлежащей юридической силы.

10. Порядок принятия правового акта управления

Общий порядок можно представить по этапам.

Этап 1. Выявление основания

Сначала появляется причина для принятия акта.

Например:

поступило заявление;
выявлено нарушение;
поступила жалоба;
нужно исполнить новый закон;
проведена проверка;
возникла управленческая необходимость.

Этап 2. Подготовка проекта акта

Готовится текст документа. Проверяются факты, нормы права, полномочия органа.

Этап 3. Согласование

В необходимых случаях проект согласуется с другими подразделениями, юристами, руководителями, заинтересованными органами.

Этап 4. Правовая проверка

Проверяется, не противоречит ли акт закону, не выходит ли орган за пределы полномочий.

Этап 5. Принятие акта

Уполномоченное должностное лицо подписывает акт или орган принимает его коллегиально.

Этап 6. Регистрация

Акт получает дату, номер, вносится в систему учёта.

Этап 7. Доведение до сведения адресатов

Акт направляется лицам, которых он касается, либо официально публикуется.

Этап 8. Исполнение

Адресаты исполняют требования акта.

Этап 9. Контроль исполнения

Орган проверяет, выполнен ли акт.

Этап 10. Обжалование или отмена

Если акт незаконен или необоснован, он может быть обжалован, изменён или отменён.

11. Действие правовых актов управления

Правовой акт управления действует:

во времени;
в пространстве;
по кругу лиц.

Во времени – с какого момента акт начинает действовать и когда прекращает действие.

Например, акт может вступать в силу со дня подписания, со дня опубликования или с указанной в нём даты.

В пространстве – на какой территории действует акт.

Например, федеральный акт действует по всей РФ, региональный – в субъекте РФ, муниципальный – в пределах муниципального образования.

По кругу лиц – на кого распространяется акт.

Например, нормативный акт может распространяться на всех граждан, а индивидуальный – только на конкретного человека или организацию.

12. Прекращение действия правового акта управления

Акт управления может прекратить действие в следующих случаях:

истёк срок действия;
акт исполнен;
акт отменён органом, который его принял;
акт отменён вышестоящим органом;
акт признан незаконным судом;
принят новый акт по тому же вопросу;
отпали обстоятельства, ради которых акт принимался.

Например, предписание прекращает своё действие после его исполнения, а временное ограничение движения – после окончания срока, на который оно вводилось.

13. Незаконные правовые акты управления

Правовой акт управления может быть незаконным, если:

принят неуполномоченным органом;
противоречит закону;
нарушает права граждан или организаций;
принят с нарушением процедуры;
не имеет фактических оснований;
содержит неисполнимые требования;
выходит за пределы компетенции органа.

Такой акт может быть отменён или признан недействующим.

14. Обжалование правовых актов управления

Гражданин или организация могут обжаловать акт управления:

в вышестоящий орган;
вышестоящему должностному лицу;
в прокуратуру;
в суд.

Обжаловать можно не только сам акт, но и действия или бездействие должностного лица.

Например:

незаконный отказ в выдаче документа;
необоснованный штраф;
незаконное предписание;
нарушение срока рассмотрения заявления;
отказ принять документы.

Главная цель обжалования – восстановить нарушенное право и отменить незаконное решение.

15. Отличие правового акта управления от закона

Закон и правовой акт управления – не одно и то же.

Закон принимается законодательным органом и имеет более высокую юридическую силу.

Правовой акт управления принимается органом исполнительной власти или должностным лицом для исполнения закона.

Пример:

Закон устанавливает общие правила лицензирования.
Министерство утверждает порядок подачи документов.
Конкретный орган выдаёт или не выдаёт лицензию конкретному заявителю.

То есть закон стоит выше, а акт управления должен ему соответствовать.

16. Отличие нормативного акта от индивидуального

Нормативный акт устанавливает общее правило.

Пример: порядок проведения проверки.

Индивидуальный акт применяет правило к конкретному случаю.

Пример: решение о проведении проверки конкретной организации.

Запомнить просто:

нормативный акт – правило для многих;
индивидуальный акт – решение по конкретному случаю.

17. Практическое значение темы

Эта тема важна для будущего юриста и сотрудника правоохранительной сферы, потому что в реальной работе постоянно приходится сталкиваться с актами управления.

Нужно уметь определить:

кто принял акт;
имел ли он право его принимать;
какой это акт – нормативный или индивидуальный;
есть ли юридические последствия;
соблюдена ли процедура;
можно ли акт обжаловать;
является ли акт законным.

Например, если гражданину назначен административный штраф, необходимо проверить: кто вынес постановление, за какое нарушение, есть ли доказательства, соблюдён ли порядок, разъяснён ли порядок обжалования.

Вывод

Административно-правовые формы государственного управления – это установленные правом способы выражения деятельности органов управления. Через эти формы государство исполняет законы, организует общественные процессы, контролирует соблюдение обязательных правил и защищает публичный порядок.

Главной правовой формой государственного управления являются правовые акты управления. Они бывают нормативными и индивидуальными. Нормативные акты устанавливают общие правила, а индивидуальные решают конкретные дела.

Правовой акт управления должен быть законным, обоснованным, принятым компетентным органом, оформленным в установленной форме и понятным для исполнения.

Для курсанта главное запомнить:

форма управления – это способ действия органа власти; правовой акт управления – это официальное властное решение; нормативный акт устанавливает правило для многих; индивидуальный акт решает конкретный вопрос; любой акт управления должен соответствовать закону и может быть обжалован.