Научная статья "ПРАВОВЫЕ И ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЖИЗНЕДЕЯТЕЛЬНОСТИ В УСЛОВИЯХ ГОРНЫХ ТЕРРИТОРИЙ, РАЗВИТИЕ РАЙОНОВ ВЫСОКОГОРЬЯ".
статья по теме

ПРАВОВЫЕ И ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЖИЗНЕДЕЯТЕЛЬНОСТИ В УСЛОВИЯХ ГОРНЫХ ТЕРРИТОРИЙ, РАЗВИТИЕ РАЙОНОВ ВЫСОКОГОРЬЯ.

Атаева Диана Руслановна

ГБПОУ «Владикавказский торгово-экономический техникум»,

Республика Северная Осетия – Алания, г. Владикавказ

Горы занимают огромную часть поверхности земли. От их ресурсов зависит жизнь более половины населения земного шара. В горных районах обитают миллионы людей. Горные территории – это водораздельный (главный), боковой, скалистый, пастбищный и лесистый хребты и их депрессии. В последние десятилетия наблюдается отток трудоспособного населения на равнину, в основном миграция происходит из горных селений в города. Горные регионы составляют примерно четверть территории России. 42 субъекта РФ имеет горные районы: это Хибины, Северный Кавказ, Урал с Новой Землей Франца Иосифа, Алтай - Славянская горная страна, Забайкалье, горы юга Дальнего Востока.

Горы-источник воды, энергии и биологического разнообразия, а также одна из важнейших экосистем, влияющая на сложную и взаимосвязанную экологию планеты. Но горные местности являются особыми территориями с особыми условиями для постоянного проживания на них человека.

Особенности жизнедеятельности человека в высокогорье в значительной степени определяются природно-климатическими условиями: повышенной разреженностью, низким барометрическим давлением, повышенной солнечной радиацией, ландшафтными особенностями горных территорий. Деятельность человека, проживающего не на равнине,  осуществляется в условиях социального и биоклиматического дискомфорта.

Необходимо отметить, что привлекательность для жизни населения в данных территориях должна регулироваться на законодательном уровне. Возможно отдельное законодательное регулирование условий труда на рабочих местах в условиях высокогорья. Также важно поставить вопрос о районировании горных территорий для выделения их в особые зоны по примеру Заполярья и Крайнего Севера, для законодательного регулирования заработной платы населения высокогорья.  Также несмотря на обилие горных районов на территории Российской Федерации необходимо отметить их малоразвитость в экономическом и коммунально-бытовом плане. По сегодняшний день не в каждом горном поселении России имеются элементарные коммуникации, такие как газификация труднодоступных регионов, водно-канализационное хозяйство, хозяйственно - торговая деятельность.

В вопросе о данной проблематике регулирования жизнедеятельности в районах горных территорий, а также вопрос их развития имеется международный опыт различных стран. Реализация такой концепции возможна при взаимодействии органов государственной власти путем принятия соответствующей нормативно-правовой базы на научной основе.

Сегодня назрела необходимость принятия нормативно-правовых актов, учитывающих проблематику горных территорий, и методы решения проблем населения, проживающего в них, а также государственной поддержки населения. Такой законодательный акт следовало бы принять во всех субъектах, имеющих население, проживающее в горных районах, по примеру уже существующих законодательных актов в Республике Северная Осетия-Алания, Республике Дагестан и Республике Ингушетия.

1. Природно-климатические особенности горных территорий и параметры условий  трудовой деятельности в указанных районах

                Ещё в глубокой древности наши предки знали о зависимости самочувствия и всех жизненных процессов от погодных и других природных явлений. Первые письменные свидетельства о влиянии природно-климатических явлений на здоровье человека известны с давних времен. Климат горных местностей отличается от климата равнин пониженным атмосферным давлением, более интенсивной солнечной радиацией, богатой ультрафиолетовым излучением, значительной ионизацией, чистотой и низкой температурой воздуха.

Чем выше над уровнем моря, тем меньше кислорода поступает в организм. Согласно исследованиям, максимальное потребление кислорода на каждые 1000 метров свыше 1200 метров над уровнем моря снижается на 10 процентов. Альпинисты при восхождении на Эверест часто преодолевают последние 400 метров примерно 5 часов, испытывая при этом колоссальную нагрузку. И это при том, что они используют специальное кислородное оборудование! Эффект пребывания на высоте и его влияние на возможности человеческого организма понять трудно. Понижение уровня содержания кислорода может привести к состоянию, которое называется гипоксией. Отсюда вытекает вопрос: каким образом человек может адаптироваться к пониженному уровню содержания кислорода? Как организм адаптируется к условиям высокогорья и каково влияние гипоксии на начальных этапах жизни  на высоте? Важнейшим фактором, влияющим на организм в условиях высокогорья, является понижение концентрации O2 воздуха и барометрического давления (примерно на 35 мм рт. ст. на каждые 400—500 м подъема), что создает гипоксемию и гипоксию тканей. Влияние на организм изменений барометрического давления складывается в основном из двух компонентов:

 а) влияния сниженного насыщения кислородом артериальной крови

 б) влияния изменений барометрического давления на рецепторы стенок замкнутых полостей тела (плевральная, брюшная) и полых органов человека (желудок, кишечник, мочевой пузырь). Общие особенности горного климата: пониженное атмосферное давление, повышенная интенсивность солнечной радиации, чистота воздуха (вне межгорных котловин), пониженная температура и абсолютная влажность воздуха, рост с высотой количества долинных ветров. ^[1] Люди высокогорных групп (горцы Кавказа, Памира и Тяныпаня, коренные жители Эфиопии и Индии, индейцы Перу и др.) характеризуются увеличенной емкостью грудной клетки и увеличением костно-мускульной массы тела. Для них характерен повышенный уровень эритроцитов (гемоглобина) и иммуноглобулинов, но пониженный уровень холестерина.

Уже на малых высотах (от 200 до 800 м над ур. м.) при подъеме в горы отмечается уменьшение парциального давления кислорода и углекислоты в альвеолярном воздухе. Слабое раздражение дыхательного центра вызывает отчетливо выраженную гипервентиляцию легких и соответствующее усиление кровообращения.
Средние высоты (от 800 до 1800 м над ур. м.) предъявляют повышенные требования к системам дыхания и кровообращения, возрастает легочная вентиляция и минутный объем сердца. Раздражение кроветворного аппарата приводит к усилению эритропоэза и увеличению содержания гемоглобина. Этот сдвиг особенно характерен для Северного Кавказа, Альпийского горного хребта. В горах Тянь-Шаня, отчасти в южноамериканских Андах кроветворные сдвиги выражены значительно менее. Обмен веществ, характеризующий кислородный запас организма, не претерпевает значительных изменений. В горах Западной Европы и Кавказа отмечается некоторое повышение обмена веществ, в горах Средней Азии на малых и средних высотах обмен веществ часто оказывается пониженным. Различное влияние высокогорья в различных горных системах следует, вероятно, отнести за счет особенностей географического положения, местных геохимических и радиоактивных факторов. На больших высотах нередко возникает синдром, известный под названием горной болезни. При подъеме в горы явления горной болезни развиваются индивидуально — в зависимости от состояния организма и его адаптационных способностей. Большое влияние оказывает скорость подъема и высота над уровнем моря. После пассивного подъема (в автомобиле, по канатной дороге и т. п.) горная болезнь заметно проявляется обычно со второго, иногда с третьего дня.
С наступлением адаптации  симптомы горной болезни обычно проходят к 7—12-му дню. У людей пожилых и при пониженной адаптации к кислородному голоданию эти расстройства могут проявляться, начиная с высоты около 1000 м над ур. м., нарушением кровообращения и дыхания, учащением пульса и повышением кровяного давления.

По наблюдениям на высотах 3000—4000 м и выше отмечается нарастание изменений высшей нервной деятельности, раннее и постоянное нарушение психомоторики, явления сердечной декомпенсации (отеки ног и пр.), наклонность к кровотечениям, особенно из слизистых оболочек верхних дыхательных путей. Пребывание в условиях высокогорья понижает регенеративные процессы (раны заживают медленно).
            Многие местные жители в Андах и Гималаях живут на высотах, превышающих 3962 м. Например, группа людей в Перуанских Андах проживает на высоте 5334 м, а работает на высоте до 5791 м. Многие из этих аборигенов там родились и живут в этих условиях в течение всей жизни. Во всех аспектах акклиматизации абориген превосходит даже наиболее акклиматизированного жителя равнин, проживающего в высокогорье 10 лет и более. Акклиматизация коренного жителя начинается с младенчества. Размер его грудной клетки, как правило, сильно увеличен, а размер тела несколько уменьшен, что дает высокое соотношение вентиляционной способности к массе тела. Кроме того, сердце, с рождения перекачивающее дополнительный объем сердечного выброса, значительно крупнее сердца жителя равнины.

У горцев и людей, акклиматизировавшихся к горному климату, выявлены (в зависимости от природных условий различных горных районов) местные отклонения физиологических функций. С. М. Миррахимов, обследовавший в районе озера Иссык-Куль (1610—1750 м над ур. м.) большое число аборигенов и акклиматизировавшихся пришлых людей, выявил почти в половине случаев тенденцию к урежению пульса. То же явление отметил П. П. Редлих в Киргизии на высоте 2200—2500 м над ур. м. Максимальное, минимальное и среднее артериальное давление у большинства исследованных оказалось в пределах нормы. У части горных жителей отмечена тенденция к снижению максимального артериального давления (ниже 110 мм). Венозное давление иногда повышается, но чаще не выходит за пределы нормы. Пульсовое давление — 30-50 мм. Скорость кровотока большей частью замедляется. Предельное влияние на организм оказывает пребывание на высокогорье Антарктиды в районе холодового полюса мира и южного геомагнитного полюса (станция «Восток»), где в самый «жаркий» летний день температура воздуха не превышает —25°, и однажды было зарегистрировано —87,4° зимой. В этих исключительных условиях наблюдалась крайняя слабость, одышка в покое, усиливающаяся при малейшем физическом напряжении, кардиалгия, головные боли, часто тошнота, рвота, кишечные дискинезии, носовые кровотечения.

В соответствии с международной классификацией ЮНЕП Россия относится к числу горных стран и входит в группу, где горы занимают больше 50% всей территории страны. В нее входят такие горные страны, как Китай, США, Индия, Монголия и др. По последним исследованиям (Самойлова Г.С., Авессаломова И.А. Общий обзор горных регионов России, 2004) около 53% территории России занято горами и возвышенностями (плоскогорья и плато). По предложенной авторами классификации, к горным территориям отнесены хребты, различающиеся по глубине и интенсивности расчленения, межгорные котловины, плато и обширные плоскогорья. Важной географической закономерностью является неравномерность распространения гор по территории России: 90% всех гор расположены в азиатской части страны. Здесь находится самое большое плоскогорье – Средне-Сибирское, горные массивы Алтай-Саянской горной страны и байкальского региона. Для большинства горных сооружений типичен резкоконтинентальный климат. В горах северо-востока (Республика Саха-Якутия) находится полюс холода – Оймякон, где абсолютный минимум температуры (январь) составил -69,8° при среднегодовой температуре около +15°! В Камчатской области около 28% территории лежит выше 2000 метров, где расположены активно действующие вулканы. Европейская часть России по размерам площадей, занятых горами, резко уступает Сибири и Дальнему Востоку. Здесь горные массивы имеют линейную структуру – Урал (4% всех гор России), Северный Кавказ (1%), либо образуют отдельные небольшие массивы – Хибины, Тиманский кряж.

Горные и предгорные районы республики по прежнему являются йоддефицитными, здесь требуется наладить постоянную йодную профилактику патологии щитовидной железы у населения. Установлено, что среди сельского населения за последние 10 лет имеет место рост первичной инвалидности по хронической нетравматической патологии костно-суставномышечной системы на 88%. И здесь необходимо определить причины и принять необходимые меры по их устранению и профилактике. Необходимо создание достаточных условий для выполнения фундаментальных и прикладных исследований мирового уровня и активизации инновационной научной деятельности. С этой целью всемерно поощряется деятельность по привлечению необходимых средств из различных источников, а также создаются целевые программы, которые предусматривают концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях фундаментальных научных исследований, результаты которых призваны способствовать духовному и интеллектуальному развитию общества.

Медицинский аспект.

Наблюдается сниженная работоспособность на больших высотах. Кроме снижения умственной работоспособности при гипоксии, что обсуждалось ранее, в этих условиях значительно снижена и работоспособность всех мышц. Это относится не только к скелетной мускулатуре, но и к сердечной мышце. В целом работоспособность уменьшается прямо пропорционально снижению максимально возможной для организма скорости потребления кислорода.

Чтобы понять важность акклиматизации для увеличения работоспособности, сравним работоспособность акклиматизированных и неакклиматизированных людей на высоте 5182 м. Таким образом, даже хорошо акклиматизированный обитатель равнины практически никогда не сможет достичь работоспособности естественно акклиматизированных аборигенов. У некоторых людей при быстром подъеме на большую высоту развивается острое патологическое состояние — вплоть до смертельного исхода, если человек не получит кислород или не будет эвакуирован вниз. Болезнь начинает проявляться в период от нескольких часов до 2 суток после подъема. Чаще всего это связано со следующими двумя явлениями. Острый отек мозга. Как полагают, это результат локального расширения мозговых сосудов в связи с гипоксией. Расширение артериол увеличивает капиллярный кровоток, способствуя подъему внутрикапиллярного давления, что, в свою очередь, усиливает фильтрацию жидкости в ткани мозга. Отек мозга может привести к резкой дезориентации и другим явлениям, связанным с нарушением функции мозга.  Острый отек легких. Причина этого явления все еще не известна, но предполагают следующее. Тяжелая гипоксия вызывает мощный спазм легочных артериол, который в одних частях легких гораздо более выражен, чем в других. В связи с этим все более значительная часть легочного кровотока направляется через еще не суженные сосуды, число которых постепенно уменьшается. Предполагаемым результатом этого является резкое повышение давления в капиллярах данных областей, что ведет к местному отеку. Постепенное вовлечение в процесс все большей части легких приводит к распространению отека и тяжелой дыхательной недостаточности, которая может быть летальной. Если человеку предоставляется возможность дышать кислородом, процесс обычно полностью прекращается в течение нескольких часов. Основным патологическим фактором горной болезни является гипоксия — кислородное голодание как всего организма, так и отдельных его органов. Гипоксия приводит к одышке, головокружению, мышечной слабости, тошноте, нарушениям функций внутренних органов. Альпинисты постоянно тренируют свою способность к адаптации к высокогорным условиям. Предельно возможными для длительной адаптации (несколько десятков часов) являются высоты на уровне около 8000 м.  Для профилактики горной болезни при восхождении на большие высоты применяется кислород. Жители горных районов пользуются кислыми фруктами и возбуждающими средствами. Рекомендуется применение аскорбиновой кислоты и витамина B1 с глюкозой. Н. Н. Сиротинин с успехом применял но время высокогорной экспедиции на Эльбрус кислую смесь из лимонной кислоты (15,0) и сахарного сиропа (200,0) с добавлением аскорбиновой кислоты. Другими авторами рекомендуются фосфорнокислый натрий, смесь люминала с кофеином. 

Жизнь в горах состоит из суровых будней. Она сформировала из их обитателей худощавых, стройных, мускулистых и грациозных в движениях людей с могучими легкими. Горцы от рождения проходят естественную акклиматизацию и потому легко переносят кислородное голодание и физическую усталость. Их отличает веселый нрав, упорство в тяжелом труде и мастерство на все руки. Женщины силой и выдержкой почти равны мужчинам. Женщины гималайских шерпов — самой высокогорной народности мира, завоевавшей славу лучших горовосходителей, — носят поклажи, достигающие 2/3 их собственного веса. Многие народы гор — шотландцы, тирольцы, албанцы, гуцулы — создали изящные и очень удобные национальные одежды. Возьмем тибетский халат — чуб. Он может служить удобным спальным мешком. Длинные рукава и накинутый на голову широкий воротник прекрасно защищают от дождя и снега, сохраняют тепло. Общеизвестно, что любая мышечная деятельность, и особенно интенсивная, сопровождается повышением кровоснабжения работающих мышц. Однако, если в условиях равнины необходимое количество кислорода организм может обеспечить сравнительно легко, то с подъемом на большую высоту, даже при максимальном использовании всех приспособительных реакций, снабжение мышц кислородом осуществляется непропорционально степени мышечной активности. В результате такого несоответствия развивается кислородное голодание, а недоокисленные продукты обмена веществ накапливаются в организме в избыточных количествах. Поэтому работоспособность человека с увеличением высоты резко снижается. Так (по Е. Гиппенрейтеру) на высоте 3000 м она составляет 90%, на высоте 4000 м. —80%, 5500 м— 50%, 6200 м— 33% и 8000 м—15—16% от максимального уровня работы, произведенной на высоте уровня моря.

Даже по окончании работы, несмотря на прекращение мышечной деятельности, организм продолжает находиться в напряжении, потребляя некоторое время повышенное количество кислорода для того, чтобы ликвидировать кислородную задолженность. Следует отметить, что время, в течение которого ликвидируется эта задолженность, зависит не только от интенсивности и продолжительности мышечной работы, но и от степени тренированности человека.

Второй, хотя и менее важной причиной снижения работоспособности организма, является перегрузка системы дыхания. Именно дыхательная система за счет усиления своей деятельности до определенной поры может компенсировать резко возрастающий кислородный запрос организма в условиях разреженной воздушной ситуации.

Самая существенная на суше природная граница между горами и равнинами неизбежно должна была оказаться границей культур и народов. Прежде всего, в горах уцелело более древнее население. Горы укрывали его от завоевателей, а те немногие пришельцы, что проникали сюда, растворялись среди местных жителей. Горы спасли людей от опустошительных эпидемий, охватывавших в былые времена огромные пространства. В изолированных долинах Альп проживают ретороманские народы (романши, ладины), потомки древнейшего населения Европы, близкие к древним этрускам или иллирийцам. К очень древним народам относятся курды, грузины, армяне. В труднодоступных долинах Гиндукуша сохранились устоявшие даже от давления ислама кафиры (нуристанцы) . По одной из версий они являются потомками плененных персами греков. Все народы в западной части Судана, уцелевшие от нашествия сюда народа фульбе, находятся только в горах. У стыка Кантабрийских гор и Пиренеев нашли прибежище басков. По мнению многих исследователей, они ведут свое происхождение от древнеиберийского племени ваксонов — потомков древнего доиндоевропейского населения Европы. Любопытно, что в языке басков обнаружено более 360 лексических соответствий с грузинским (картвельским) языком. Кстати, в древности Грузия носила одинаковое название со страной басков — Иберия.

С географической разобщенностью горных селений гармонировали запутанные отношения племенной, родовой и семейной кровной мести. Отдельные семьи и даже целые селения десятками лет враждуют между собою. Кровавая месть за преступление не считается, напротив, это священная обязанность каждого мужчины. Она заключается в том, что один из членов семьи убитого должен в свою очередь убить любого взрослого мужчину из семьи убившего. Частым источником семейных раздоров и кровной мести служит похищение девушек и женщин. Сама раздробленная природа гор питала идею дифференциации и благоприятствовала постоянным междоусобицам. В отличие от других многонациональных районов мира народы гор имели слабую степень смешения и, как следствие этого, проживали очень компактно относительно друг друга. Каждая из горных долин принадлежала отдельному роду, равно как и луга, на которых летом пасся скот. Так создавались навыки изолированного ведения хозяйства. Горный хребет нередко становился религиозным и языковым барьером.

В горах Центральной Азии в одних селениях жили буддисты, в соседних исламисты, а то и огнепоклонники. Высокие нагорья Тянь-Шаня, Памира и Индийский океан надолго разделили Древний мир на обособленные друг от друга Запад и Восток. Гималаи и Тибет многими веками ограждали Небесную империю Китая от Индии. Альпы, составляющие политическую границу между Францией, Италией и Германией, разделяли в то же время три главные западноевропейские культуры. Скандинавские горы отделяют друг от друга норвежцев и шведов. Во многих горах формировался очень пестрый национальный состав. Так, на территории Кавказа проживает около 50 народов. В одном Дагестане их насчитывается не менее 30: аварцы, даргинцы, лакцы, лезгины...

Резервы повышения эффективности экономики земледелия весьма многообразны. Рост продуктивности отрасли возможен на основе более полного освоения севооборотов, повышения плодородия почвы, применении удобрений, энергосберегающих технологий, химизации и механизации, совершенствования организации производства и труда, внедрения достижений науки и передовой практики в производство и т. д.^[2] Практически все ландшафты Северного Кавказа подвержены систематическому многовековому природному антропогенному воздействию. Для них характерен типичный спектр агроэкологических проблем, включая почвенную эрозию, дигрессию горных пастбищ, ухудшение качества сенокосов, сокращение площади лесов, загрязнение атмосферы, поверхностных и подземных вод, ухудшение качества и истощение запасов минерально-сырьевых ресурсов. Настоящим бичом для земледелия горных районов является водная эрозия. Среднегодовые потери гумуса составляют 0,8–1,2 т/га, на смытых почвах усиливаются процессы выщелачивания, наблюдается снижение запасов легкоподвижных соединений фосфора и калия, солей карбонатов, подкисление реакции почвенного раствора. Смыву в большей степени подвержены склоновые земли. Исследования показали, что при крутизне склона около 10° годовой смыв почвы с чистого пара достигает до 500 м3 /га, с посева кукурузы на зеленую массу (до фазы появления 10 листьев) – 150 м3 /га, райграса и клевера соответственно 0,04 и 0,19 м3 /га. Учитывая особенности крутизны склонов горных земель, для обработки обычным способом допускаются земельные угодья с крутизной до 6-8°. На более крупных склонах обычной пахотой можно значительно усилить эрозионные процессы. В зависимости от крутизны склонов соотношение разных групп культур меняется. Например, при крутизне 1– 5° на долю пропашных культур может приходиться около 25%, а зерновых сплошного сева и многолетних трав – 40–80%. При подборе культур на эродированных склоновых почвах предпочтение следует отдавать бобовым растениям и их смесям со злаковыми культурами. Работами ученых Северо-Кавказского НИИ горного и предгорного сельского хозяйства было установлено, что травосмесь клевера с тимофеевкой, в отличие от одновидового посева клевера, обеспечивает лучшую противоэрозионную устойчивость и водопроницаемость почвы. При двухлетнем насыщении десятипольного севооборота такой смесью можно достичь бездефицитного баланса, а при внесении органических и минеральных удобрений.

В целом из 88 субъектов РФ горные образования имеются в 43 субъектах, а площадь всех субъектов с горами составляет 85,5% от площади РФ. Приведенные выше данные касаются только природных (рельеф) аспектов классификации горных территорий и не учитывают социально-экономических, религиозных, культурно-исторических и геополитических характеристик этих горных территорий. В настоящее время нет даже статистически достоверных данных о численности населения, живущего в горных районах. Фрагментарные данные существуют лишь в нескольких субъектах федерации. Оценки численности населения, живущего в горных районах России, колеблются от 4,2 (1) до 6-7 млн. человек (Бабурин В.Л. и др., 2003). Еще более показательно то, что и на федеральном уровне – в Правительстве (и его структурах) и в Парламенте РФ – понимания «горной специфики» России не существует. В Правительстве нет ни одного ведомства или министерства, которое бы отвечало за развитие горных районов. Продолжается практика «приравнивания» их к районам Крайнего Севера. Этому феномену можно найти объяснения. Первое заключается в том, что процент населения, живущего непосредственно в горных районах, сравнительно невелик по сравнению с остальным населением, которое к тому же проживает в основном в городах и плохо представляет повседневную жизнь людей в горах. В социально-экономическом отношении горные районы являются маргинальными и относятся, в соответствии с принятой в России классификацией, к категории депрессивных районов. Второе, история присоединения (колонизации) горных стран сформировала и определенную государственную политику их социально-экономического развития. Ее суть сводилась к экстрактной модели изъятия ресурсов – природных (минеральных, гидроэнергетических, биологических) и человеческих (переселения, отходничество и т.д.). И хотя горные территории почти на 100% дотировались из государственного бюджета, эти инвестиции не компенсировали этих изъятий и не способствовали их социально-экономическому развитию. Эта политика фактически была заложена во времена Российской империи и практически не изменилась в советские и постсоветские времена. И, наконец, последнее и, возможно, главное объяснение – отсутствие в России государственной политики регионального развития, которая бы учитывала в полной мере специфику, потенциал, ограничения и приоритеты развития территорий в долгосрочной перспективе. Во всяком случае по отношению к горным регионам России такой политики не существует.

Итак, общий порядок и условия предоставления льгот и гарантий сотрудникам, занятым на работах в местностях с особыми климатическими условиями, установлен статьей 148 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ).

Согласно названной статье, труд работников, занятых на работах в местностях с особыми климатическими условиями, оплачивается в повышенном размере. Повышенная оплата труда осуществляется в размерах не ниже установленного законами и иными нормативными актами, предусматривающими применение районных коэффициентов и надбавок к заработной плате работников, занятых в соответствующих местностях. Особенности регулирования труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в частности предоставление компенсаций и гарантий, установлены в главе 50 ТК РФ.

Так, статьями 316 и 317 ТК РФ определены особенности оплаты труда работников в данных районах. Также стоить отметить, что аналогичные нормы содержатся в статьях 10, 11 Закона Российской Федерации от 19.02.1993 г. N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (далее - Закон N 4520-1).

Закон N 4520-1 устанавливает государственные гарантии и компенсации по возмещению дополнительных материальных и физиологических затрат гражданам в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях Севера.

Понятие «нормальные условия труда» традиционно считается одним из самых расплывчатых и спорных. Его расшифровки нет не в одном акте действующего законодательства Российской Федерации. В связи с этим Трудовой кодекс Российской Федерации возлагает на работодателя следующие обязанности: обеспечивать безопасность и условия труда, соответствующие государственным нормативным требованиям охраны труда (ч.1 ст. 21 УК РФ), ^[3]обеспечивать бытовые нужды работников, связанных с исполнением ими трудовых обязанностей (ч.2 ст. 22 ТК РФ).

К местностям с тяжелыми климатическими условиями относятся высокогорные местности. Заработная плата работников, работающих в указанных местах (включая премии, выплата которых предусмотрена Положением о премировании организации, а также вознаграждения за выслугу лет), увеличиваются на районный коэффициент. ^[4] В настоящее время коэффициенты применяются к заработной плате работников, занятых в районах Крайнего Севера, местностях, приравненных к ним, районах Дальнего Востока, Сибири, Урала, северных районах европейской части Российской Федерации.

Перечни районов, где применяются районные коэффициенты, и их размеры, утвержденные в свое время нормативными актами СССР, продолжают действовать и в настоящее время. Дополняются они постановлениями Правительства Российской Федерации. К сожалению, трудовые правоотношения в районах горных территорий до сих пор не выделены в отдельную категорию и не регламентируются Трудовым кодексом РФ, хотя исходя из вышеизложенного, для этого есть существенные основания.

2. Развитие высокогорных районов РФ

Исследованию горных территорий в советские времена уделялось большое внимание со стороны академической науки, однако комплексного интегрального подхода к вопросам развития горных территорий, по сути, не было. Этому феномену можно дать объяснение, но сейчас гораздо важнее найти пути ликвидации этого пробела, тем более что в последнее десятилетие в силу изменения общей политической и социально-экономической ситуации интерес к вопросам регионального развития и формирования реальных стратегий устойчивого развития резко возрос. В общественном сознании Россия не воспринимается как горная страна, однако, как  приводилось ранее, в 43 субъекта РФ (из 89) имеют горные массивы и возвышенности, а общая площадь, занятая ими, составляет 53,6% всей её территории. При больших природных, исторических и социально-экономических различиях в горных регионах России сосредоточены огромные и разнообразные природные ресурсы. Многочисленные этносы, проживающие на горных территориях, демонстрируют образцы пластичной адаптации человека к сложным условиям окружающей среды. Кроме того, горные регионы обладают особой притягательностью для туристов, как российских, так и зарубежных. В условиях глобализации рыночных отношений и активного развития транспортной доступности горные регионы испытывают всё большее давление со стороны развитых центров; типичны процессы маргинализации, депопуляции, деградации людских и природных ресурсов. Бедность и неразвитость социальной инфраструктуры, безработица — всё это создаёт условия для социальной напряжённости и конфликтов. В настоящее время в России не существует научно обоснованной государственной политики по устойчивому развитию горных регионов. Общество не имеет объективной информации о реальных проблемах их развития и воспринимает горные страны и народы через призму конфликтов.

Суровые условия жизни в высокогорных селах, и в XXI веке остающихся без воды и газа, без асфальтированной дороги, без – страшно сказать – Интернета, не устраивают ни старшее поколение, у которого нет работы, ни молодежь, которой негде учиться, так как в малокомплектных школах не хватает учителей, специалистов, могущих дать серьезную образовательную базу. Недостаток светского образования молодежи заменяется религиозным, тоже не всегда соответствующим канонам привычного для нас традиционного мирного ислама. Молодой человек в поисках возможностей применения своих сил и несколько скудных знаний уезжает из родного аула на равнину. С каждым годом уменьшается количество жителей горных, особенно высокогорных, районов, с каждым годом уменьшается число учеников в школах, и с каждым годом редеют горные аулы, разрушаются брошенные дома, аулы становятся тихими и безлюдными.

   Однако в мире немало стран с не менее суровым климатом в горах, отсутствием природных ископаемых и удобных условий для хозяйствования, которые, тем не менее, процветают. Не так давно Дагестанский государственный университет посетил Посол Швейцарии в России Пьер Хельг. Небольшая европейская страна, целиком расположенная в сердцевине горного массива Альп, добилась великолепных успехов в экономике. Известно, что валовой внутренний продукт Швейцарской Конфедерации составляет более 40 тысяч долларов США в расчете на душу населения. Во время встречи одна из студенток университета спросила посла: «Как Вашей стране удалось добиться такого благосостояния?» На это господин Хельг ответил: «Во-первых, у нас нет нефти и газа!» Только опираясь на собственные силы, благодаря трудолюбию швейцарцев, которому дагестанцы ничуть не уступят, страна достигла таких успехов, что пришлось проводить референдум о том, чтобы каждый год раздавать часть прибыли бюджета страны всем ее гражданам.

  Другой пример – автономная провинция Италии – Южный Тироль. Под управлением правительства автономии находятся транспорт, государственные услуги и социальная сфера: здравоохранение, общественная безопасность, торговля, строительство дорог. 90% собираемых налогов остается в Южном Тироле. Благодаря этому в регионе одни из самых высоких зарплат в Европейском Союзе. Помимо передовых сфер экономики, в прекрасном положении находится и сельское хозяйство – в частности, Южный Тироль производит 10% всех яблок Европейского Союза.  

Вопросам возрождения горных территорий был посвящен Горный форум, который открылся 27 июля 1992 года пленарным заседанием научно-практической конференции «Эффективное развитие горных территорий России». Открывая форум, глава Республики Дагестан Рамазан Абдулатипов, в частности, сказал: «Целый комплекс проблем обострился после развала Советского Союза. Ввиду неустойчивости российской экономики  экономический и политический кризис на горных территориях отразился значительно быстрее. Он был одним из инициаторов разработки программы «Горы Дагестана» в 1992 году. Главная задача горной политики – обустройство горцев, сохранение их культуры, традиций, среды обитания.

Горным территориям в стране уделяется недостаточное внимание, они проигрывают экономически, их продукция в условиях рыночной экономики по понятным причинам неконкурентоспособна. Многие годы горы финансировались по остаточному принципу. «Социальные и культурные программы не доходили до горных сел. Еще недавно во многих горных районах не было нормальных дорог. Горные территории брошены в экономическом, политическом и культурном плане. Отсутствие политики в этой сфере привело к тому, что миграционный поток стихийно пошел в регионы Дагестана. Мы должны обустраивать людей, не ущемляя тех, кто проживает в этих местах, – отметил Рамазан Абдулатипов. – Объявляя 2016 год в республике Годом гор, мы ставили задачу обратить внимание на это явление, реализовать имеющиеся ресурсы, чтобы обеспечивать занятость населения. Это может быть развитие консервной промышленности. В Дагестане проводится работа по развитию горных территорий в рамках федеральных и республиканских программ, и в некоторые районы, села горцы возвращаются, и нам необходимо существенно усилить эту положительную тенденцию и в других горных регионах РФ, по примеру республики Дагестан.^[5] В каждом регионе с высокогорными районами, должны быть программы по развитию своих «горных территорий».

Министр РФ по делам Северного Кавказа Лев Кузнецов, в свою очередь, отметил, что в рамках сегодняшнего ситуации, необходимо сформулировать базовые постулаты, отвечая на которые мы сможем понять, нужен ли нам специальный закон, специальная территориальная политика, отдельная программа или соответствующие инструменты и механизмы, которые бы стимулировали развитие горных территорий». Лев Кузнецов высказал пожелание, чтобы присутствие человека в горах было организовано по-новому: «Главное, чтобы человек остался в горах. Важно, чтобы сохранились культурно-исторические ценности каждого из народов, проживающих в горных территориях. Необходимо, чтобы человек в горах был не иждивенцем, а был включен в социокультурное пространство».

Вопросы устойчивого развития неоднократно затрагивались при проведении ряда международных форумов. Так, в 1972 году в Стокгольме (Швеция) состоялась Конференция ООН по окружающей среде (United Nations Conference on the  Humanvironment), на следующий год в Париже (Франция) состоялся Всемирный конгресс «Солнце на службе человека». В Тбилиси (Грузия, 1977) ЮНЕСКО совместно с ЮНЕП провели Межправительственную конференцию по вопросам образования в области окружающей среды, а в 1981 году в Найроби (Кения) прошла Конференция ООН по новым и возобновляемым источникам энергии. На них, как и на всех аналогичных «первых» форумах, посвященных взаимодействию природы и общества, вопросы устойчивого развития рассматривались с более узкой точки зрения защиты окружающей природной среды, а не так широко, как это принято сегодня. Современное представление об устойчивом развитии и ее определение – развитие, которое «удовлетворяет потребности настоящего поколения, не подвергая риску возможности (способности) будущих поколений удовлетворять свои потребности» – зарождалось довольно продолжительное время, а сформулировано было в работе специальной комиссии. Эта комиссия, известная еще как Комиссия Брундтланд (Brundtland Commisson), названная так по имени ее председателя госпожи Гро Харлет Брундтланд (Gro  Har  etand), была образована по решению Генеральной Ассамблеи ООН для подготовки доклада о состоянии окружающей среды и связанных с ней глобальных проблем до 2000 года и на более длительный срок. В докладе «Наше общее будущее» (Our Common Future), одобренном Генеральной Ассамблеей ООН в 1987 году, были сформулированы не только Концепция устойчивого развития до 2000 года и на более отдаленное время и определены основные сферы социально-экономической жизни человечества, от которых зависит будущее, но также определены основные положения стратегии действия всего мирового сообщества.

 Все сказанное в полной мере относится и ко всем горным территориям, таким как Кавказ в целом, или территория Республики Северная Осетия-Алания, в частности. Горные территории, располагаясь на всех континентах земного шара и занимая на них значительные площади, являются центрами важнейших национальных, региональных и международных стратегических интересов и нередко конфликтов – экономических, социальных, экологических и даже геополитических. В отличие от равнинных регионов горные территории различны не только по явным внешним признакам, но и по своему глубинному строению – тектонике, магматизму, проявлениям опасных природных процессов, в том числе катастрофического характера. На единицу площади здесь наблюдается значительно большее количество и разнообразие ресурсов, динамических процессов и информации. Важную роль играет также вертикальная зональность, когда на небольшой по площади территории встречаются все природно-климатические зоны со всеми характерными для них особенностями и условиями. Своеобразные природно-климатические условия горных территорий породили здесь уникальные, тысячелетиями сложившиеся социальные, этнические, культурные и экономические традиции, на которых отрицательно сказываются проблемы последних десятилетий и которые требуют особого подхода, как для сохранения, так и для дальнейшего их развития. Негативные проблемы последних десятилетий, захватившие Кавказ: международный терроризм, территориальные притязания, национальный и религиозный экстремизм, катастрофические проявления опасных природных процессов, экологические проблемы различного характера и уровня, в том числе кризис, вызванный продолжающимся глобальным изменением климата – усилили и без того непростые социально-экономические проблемы региона.

Разрешение негативных тенденций, таких как отсутствие современных условий жизни, занятость населения, миграционные процессы, экологические проблемы, обеспечение безопасности проживания и т.д., необходимо и возможно решать путем концентрации усилий всех заинтересованных сторон на основе современных научно обоснованных инновационных подходов. Характерные для горных территорий социально- экономические и природные условия, проблемы последних десятилетий, а также имеющийся научный, научно-педагогический и научно-производственный потенциал, еще в начале 90-х годов прошлого века не только позволили обратить на них внимание общественности, но и подвигли к проведению международных конференций. Уже результаты первой из них, проведенной в октябре 1992 г., высветили большое количество проблем по всем направлениям жизнедеятельности населения, проживающего в горных странах. В резолюции конференции были предложены конкретные пути разрешения части этих проблем и, что не менее важно, было принято решение о регулярном проведении аналогичных конференций в г. Владикавказ. С 1992 по 2007 гг. было проведено шесть международных конференций, в которых приняли участие более 2000 ведущих ученых и специалистов, студентов и аспирантов из России, Австрии, Армении, Азербайджана, Германии, Грузии, Канады, Киргизии, Китая, США, Таджикистана, Турции, Узбекистана, Украины, Франции и Швейцарии. Кроме того, в работе конференций принимали участие как представители международных организаций, таких как ЮНЕСКО, ИСИМОД, ФАО и т.д., так и руководители государственных структур и общественных организаций. Работа конференций охватывала широкий спектр проблем устойчивого развития горных территорий: это наука и образование, социальная сфера и экономическое развитие, рациональное использование природных ресурсов и обеспечение экологической безопасности, демографические и медико-биологические проблемы, сохранение биоразнообразия и развитие туризма и рекреации, повышение технологической эффективности промышленности и сельского хозяйства, стройиндустрии и энергетики. На основании принятых решений по результатам работы конференций только в РСО-Алания были приняты республиканская программа развития горных территорий «Горы Осетии» и Закон «О горных территориях». ^[6]В Северо-Кавказском горно-металлургическом институте создан Институт геологии и рационального природопользования, который преобразован в 2008 году в Международный инновационный научно-технологический центр «Устойчивое развитие горных территорий», Центр энергоаудита и энергоменеджмента, открыт Горный клуб, с 2009 года издается периодическое издание – международный научный журнал «Устойчивое развитие горных территорий».^[7]

Нужна ли Государственная политика развития районов высокогорья? Этот вопрос неминуемо возникает перед всеми, кто в той или иной мере соприкасается с проблемами горных территорий. Вопрос звучит может быть и риторически, однако различные участники процесса по-разному видят проблемы горных территорий. В зависимости от принадлежности к той или иной социальной группе или государственному институту эти проблемы видятся в различных аспектах: социально-экономическом, ресурсном, экологическом и даже геополитическом. Однако общего интегрального видения проблемы горных районов и стратегии их развития до сих пор не существует. 

Основные проблемы социально-экономического развития горных территорий Северного Кавказа:

1. Формирование условий устойчивого социально- экономического роста.

 Формирование условий устойчивого социально-экономического роста горных территорий Северного Кавказа предполагает создание среды, в который обеспечивалась бы выгодность расширения производственной деятельности и инвестиций в развитие производства. Эти условия включают формирование механизмов кредитования производственной деятельности, снижение процентных ставок и развертывание институтов финансирования инвестиций в развитие производственной сферы, снижение налогообложения производственной и инвестиционной деятельности, исправление ценовых диспропорций, защиту внутреннего рынка от недобросовестной конкуренции со стороны региональных импортеров.

2. Политика развития научно-производственного потенциала.

Эта стратегия связана с ключевой ролью научно-технического прогресса в обеспечении современного экономического роста. В наших условиях политика развития должна обеспечить формирование инициирующего импульса подъема инвестиционной активности, необходимое для вывода экономики на траекторию устойчивого экономического роста. Политика развития включает в себя: определение приоритетов долгосрочного социально и технико-экономического развития, сохранение и развитие научно-производственного потенциала территорий, формирование на этой основе промышленной, научно-технической и бюджетной политики, обеспечение их реализации за счет использования государственных гарантий, осуществления целевых инвестиционных и научно-технических программ, работы институтов развития, стимулирования инвестиционной и инновационной активности. Полезным и необходимым элементом политики развития должно стать индикативное планирование. Политика развития должна органично включать в себя научно-техническую и промышленную политику, в том числе политику реструктуризации предприятий, обеспечивать подъем конкурентоспособности отечественных предприятий, выращивание национальных лидеров – «локомотивов» экономического роста. Об этом сказал экс Глава Республики Северная Осетия-Алания Таймураз Мамсуров  «В современных условиях решающую роль играет интеграция науки с высшим образованием и производством, которая позволит создавать инновационные технологии, внедрять их и получать конкурентоспособные товары. Прежде всего, речь идет о добывающих отраслях, аграрном секторе. В горных территориях представляют интерес экологические и энергосберегающие технологии, в частности, производство газопоршневых установок, вырабатывающих дешевую электроэнергию и тепло».

3. Выработка специальных условий развития горных территорий, обеспечивающих единство экономического пространства России.

Решение этих проблем невозможно без соответствующих усилий на федеральном уровне. Необходима активная федеральная политика по решению региональных проблем путем осуществления целевых программ структурной перестройки и подъема горных территорий. Важной целью государственной политики должно стать создание благоприятных условий для экономического развития таких территорий, реализация принципов экономического федерализма во взаимоотношениях и распределении полномочий между Федерацией и ее субъектами. Местные органы власти должны обладать достаточными полномочиями и доходами для организации социального обеспечения населения, развития региональной производственной и социальной инфраструктуры, проведения общественных работ, контроля над эффективностью природопользования. Для этого в налоговой системе необходимо предусмотреть нормативы разведения налоговых поступлений между разными уровнями государственного бюджета таким образом, чтобы каждому уровню управления соответствовала надежная доходная база для финансирования возложенных на него функций. Такой льготный режим может предусматривать снижение ставок налога на добавленную стоимость, предоставление новым предприятиям налоговых каникул, создание локальных свободных экономических зон с льготами по таможенному режиму.

4. Проведение анализа экономического развития рынков промышленных и продовольственных товаров, экспортного потенциала.

Кроме традиционного анализа состояния экономики горных территорий, крайне необходимо проведение достаточно глубоких территориально-маркетинговых исследований как состояния рынков продукции и услуг, производимых на этих территориях, так и их импорта (в том числе и межрегионального).

Такие исследования позволят:

а) определить возможные масштабы и потенциальные перспективы развития действующих производств и создания новых; задачи, связанные с межрегиональной асимметрией;

б) установить естественные (по отношению к территории) монополии по продукции и услугам для формирования экономических интересов горных территорий с точки зрения экономической безопасности;

в) оценить экспортный потенциал регионов, возможности его развития и на этой основе выявить возможные объемы привлечения дополнительных кредитных ресурсов (например, на основе использования экспортного покрытия инвестиционных ресурсов, что является основным инвестиционным инструментом многих европейских инвестиционных фондов, ориентированных на российскую экономику);

г) определить круг потенциальных товаро и услугопроизводителей, присутствие которых в регионе позволит заполнить соответствующие товарные ниши, сформировать территориальные рынки продовольственных и промышленных товаров;

д) сформулировать экономические интересы региона в странах-экспортерах и импортерах продукции в регионах, определить основные направления международного инвестиционного сотрудничества и стратегических партнеров (в том числе и на уровне зарубежных государств). Глубина такого регионального маркетинга определяется поставленной руководством горных территорий Северного Кавказа задачей и наличием ресурсов на предварительные программные исследования^[8].

Например, Алтай является уникальным природным комплексом и одним из мировых богатейших центров биоразнообразия. Регион характеризуется рядом горных экосистем, состоящих из тундровых, лесных, степных и пустынных биомов. В 1998 г. пять отдельных участков Алтая были включены в список объектов Всемирного Природного Наследия ЮНЕСКО под общим названием  «Алтай – Золотые Горы».
    Республика Алтай является субъектом Российской Федерации, занимает территорию около 92,9 тыс.км2 и граничит с Монголией, Казахстаном и Китаем. Леса покрывают около 25% территории республики, которая также является местом водоразделов в Южной Сибири, местом обитания глобально значимых видов (таких как снежный леопард – ирбис и горный баран – аргали) и местом концентрации уникальных духовных и культурных памятников.  

Население Республики Алтай составляет более 206 тыс. человек различного национального, этнического и религиозного происхождения. Из-за удаленности и труднодоступности по сравнению другими регионами в России в горной Республике Алтай низкая плотность населения и недостаточно развитые экономические связи. Семьдесят процентов бюджета республики зависит от трансфертов федерального бюджета. Средняя продолжительность жизни в высокогорных районах составляет менее 55 лет. Сельское хозяйство (скотоводство и в меньшей степени растениеводство и производство зерновых) является основой местной экономики. Пушное звероводство, животноводство, оленеводство и пчеловодство также играют важную экономическую роль.  Рекреация и туризм являются основными стратегически важными направлениями регионального развития. В настоящий момент по решению Правительства Российской Федерации на территории Республики создается особая экономическая зона туристско-рекреационного типа «Алтайская долина». Основой для ее создания стали уникальный рекреационный потенциал и природная важность. Это обеспечит развитие экономического потенциала Республики Алтай, но в то же время заслуживает внимания необходимость сохранения исторического и природного наследия республики, социального развития и устойчивого использования природных ресурсов. С 1992 г. по итогам Конференции ООН по Окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро и утверждения Горного раздела 13 в Повестке 21 Республика Алтай начала активно продвигать концепцию устойчивого горного развития, став лидером по данному направлению в России. Республика Алтай является активным членом Международного координационного совета «Алтай - наш общий дом», который состоит из представителей Парламентов и неправительственных организаций приграничных регионов России, Казахстана, Китая и Монголии. В июле 2011 года в Республике Алтай пройдет юбилейное Десятое заседание МКС «Алтай - наш общий дом», посвященное актуальным вопросам развития Большого Алтая. В течение Международного Года Гор 2002 г. в Республике Алтай был создан Подготовительный оргкомитет, результатом международной конференции стала разработка обращения «Алтайское заявление» в поддержку концепции стратегии устойчивого развития горных регионов России. В 2003 г. в результате активной работы по устойчивому горному развитию Республика Алтай стала членом «Международного партнерства по устойчивому развитию горных регионов мира» (Горного Партнерства) под эгидой Сельскохозяйственной и Продовольственной Организации Объединенных Наций (ФАО).

В конце 1990-х годов республика продвигала идею создания Ассоциации Горных Регионов России, которая могла объединить горные регионы Российской Федерации (Кавказ, Урал, Алтай, Саяны). Планировалось, что Ассоциация будет разрабатывать стратегические программы, содействовать созданию законодательной базы для развития горных регионов и лоббировать интересы этих территорий на федеральном уровне. Из-за институциональных проблем на российском уровне она не создана. Республика Алтай также предпринимала инициативу подписания «Алтайской Конвенции» как международного законодательного инструмента по развитию и охране окружающей среды в трансграничных регионах гор Алтая. В Республике Алтай реализуется множество проектов, которые направлены на определенные вопросы, относящиеся к устойчивому горному развитию. Однако в этих проектах не отражается использование интегрированного и междисциплинарного (комплексного) подхода к решению имеющихся проблем. Во многом причина такого положения – отсутствие внятной стратегии горных территорий. Во избежание дублирования, а также для обеспечения синергетики  тесные контакты будут налажены с институтами, которые исполняют эти программы (проекты). Наиболее заметной инициативой является проект ПРООН/ГЭФ «Сохранение биоразнообразия в российской части Алтае-Саянского экорегиона» (2005-2010 гг.), который направлен на сохранение видов, улучшение управления охраняемыми территориями, устойчивое жизнеобеспечение, образование и создание новых охраняемых территорий. Подобные проекты ПРООН реализует в Монголии и Казахстане.  Другие проекты, финансируемые извне, включая проект Евросоюза (ТАСИС) «Стратегии регионального развития, Российская Федерация» (2007 г.) и инициативы других международных организаций, были реализованы через региональные и местные НПО, например, таких как «Фонд устойчивого развития Алтая», которые ставили основной целью сохранения биоразнообразия, развития экотуризма и устойчивого развития на Алтае.

В Республике Алтай реализовался ряд федеральных целевых программ, таких как "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России в 2006-2010 годы", "Социальное развитие села в 2010 году" до 2012 года в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в 2008-2012 годы. На региональном уровне реализовалась Программа социально-экономического развития Республики Алтай на 2010-2014 годы, а в настоящее время реализуется  республиканская целевая программа "Развитие агропромышленного комплекса Республики Алтай на 2011-2017 годы". Существующая система особо охраняемых природных территорий (ООПТ) также не содействует адекватной охране всех территорий с концентрацией высокого биологического разнообразия. Основные выявленные угрозы: нелегальная охота, неконтролируемый туризм, перевыпас скота, вырубка лесов, добыча минеральных ресурсов и развитие инфраструктуры без учета зонирования, общее содействие сохранению биоразнообразия очень низкое. Серьезный ущерб для долгосрочного сохранения биоразнообразия в регионе могут нанести хозяйственные проекты, когда они реализуются на буферных зонах существующих особо охраняемых природных территориях, и планируемых, незащищенных территориях, которые обладают большим биоразнообразием, и на тех, где новые особо охраняемые природные территории, были предложены для создания. Границы территорий проживания местного населения не учитываются. Их официальный статус и границы часто неточно определены, местное население не знает о существовании особо охраняемых природных территориях. В результате этого действия, которые угрожают биоразнообразию, происходят непосредственно на границах особо охраняемых природных территорий (ООПТ).

Российская Федерация является стороной многих международных соглашений, имеющих отношение к устойчивому горному развитию, а именно Конвенция о биологическом разнообразии, Рамочная Конвенция ООН об изменении климата и Киотский протокол, Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием и Конвенция о всемирном наследии. На федеральном уровне разработка и реализация стратегических документов не учитывает подходы к решению горных проблем, не существует конкретных институциональных образований, работающих по устойчивому горному развитию. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года южно-сибирская зона определена территорией развития туризма, это направление обозначено одним из важнейших приоритетов. Законодательство на федеральном уровне не отражает вопросы устойчивого горного развития в целом. Имеется нормативная база по охране окружающей среды, экономическому развитию, использованию природных ресурсов, которая применима к горным регионам. Перспектива по совершенствованию федерального законодательства по устойчивому горному развитию в настоящий момент времени неясна.

Являясь положительным примером в рамках регулирования вопроса о развитии горных территорий, Республика Северная Осетия-Алания в 1998 году, осознав необходимость отдельного регулирования социально - экономических и правовых основ устойчивого развития горных территорий Республики Северная Осетия - Алания, сохранения и рационального использования природных ресурсов, историко - культурного и архитектурного наследия республики и призвав стать основой для организации правового регулирования деятельности юридических и физических лиц на горных территориях, нормативных актов, реализующих его положения, приняла Закон от 30.12.1998 года  № 30 РЗ «О горных территориях в Республике Северная Осетия – Алания»^[9]. Этот закон не явился панацеей для всех имеющихся проблем, но стал существенным фундаментом, для дальнейшей работы в указанном направлении.

Следом республика Дагестан по примеру РСО-Алания, поняв необходимость отдельного регулирования проблематики развития горных территорий, приняла Закон «О горных территориях Республики Дагестан» от 16 декабря 2010 года, также республика Ингушетия в 2016 году приняла аналогичный закон  «О горных территориях Республики Ингушетия».

 В РСО-Алания также как и в республике Дагестан,  не первый год успешно применяют Закон о «Развитии горных территорий», постоянно обновляя и разрабатывая дополнительные возможности поддержки населения, проживающего в указанных районах, и помогая частному бизнесу, в его развитии. Так, 7 ноября 2013 года Правительство республики Дагестан сделало очередной шаг по улучшению жизни и развитию горных территорий, издав постановление «Об Утверждении Государственной Программы Республики Дагестан "Социально-экономическое развитие горных территорий Республики Дагестан На 2014-2018 Годы"».

 Из-за необходимости в особом подходе к устойчивому горному развитию в Российской Федерации был разработан региональный закон о горной специфике в Республике Северная Осетия – Алания (Акт Развития Горных Территорий, 1998 г.). Подобный подход к горной специфике необходим для Республики Алтай, который может также потенциально повлиять на подобные разработки в остальных горных регионах Российской Федерации. Устойчивое горное развитие в Республике Алтай внесет вклад в сокращение бедности и в обеспечение экологической устойчивости, также как и в улучшение уровня жизни в сельской местности.

Три субъекта Российской Федерации Республика Северная Осетия – Алания, Республика Дагестан, Республика Ингушетия  сделали огромные шаги на пути развития горных территорий. Но этого, конечно, недостаточно в масштабах нашей необъятной страны. Необходимо принятие аналогичных законодательных актов во всех республиках, краях и областях, на территории которых есть горные местности и население, проживающее в них.

3. Международный опыт в развитии горных территорий

 Российская Федерация является участницей многих международных соглашений, регулирующих развитие горных территорий. На сегодняшний день важнейшими из них являются, как описывалось ранее, Конвенция о биологическом разнообразии, Рамочная Конвенция ООН об изменении климата и Киотский протокол, Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием и Конвенция о всемирном наследии.

Международный опыт содействия повышению уровня жизни людей, например, в Грузии, где стремятся приостановить процесс массовой миграции жителей высокогорных районов в крупные города, начавшийся еще в 1980-х годах и получивший масштабный характер в последние 10-15 лет. Шагом на пути к прекращению массового перехода жителей горных регионов в города и повышению уровня их жизни стал закон "О развитии высокогорных регионов", принятый 16 июля 2015 годана заседании парламента страны в Кутаиси.

Закон, который войдет в силу с 1 января 2016 года, предусматривает проведение мер по обеспечению благополучия жителей высокогорных регионов, по увеличению количества рабочих мест, по улучшению экономического и социального положения людей. Пенсионеры в горных районах будут получать пенсию на 20% выше той, которую имеют в других регионах страны. Учителя школ и училищ получат надбавку в размере 35% от обычной зарплаты. Предусмотрено выделение семьям ежемесячного пособия 100 лари (эквивалент $44) на первого и второго новорожденного ребенка в течение одного года, а на третьего и последующего ребенка - по 200 лари (около $88) в течение двух лет. Закон предусматривает также налоговые льготы для предприятий высокогорного поселения, что очень важно для стимулирования развития мелкого бизнеса и фермерского хозяйства среди местных жителей. Эти льготы призваны в том числе привести к заинтересованности бизнесменов из городов вести деятельность в районах в горах.

Высокогорным считается населенный пункт, который находится на высоте 1,5 тыс. метров над уровнем моря и выше. В особых случаях с учетом рельефа, природных и демографических условий такой статус сможет получить поселение, расположенное ниже 800 метров над уровнем моря. Что касается жителей таких регионов, таковыми будут признаны те, кто постоянно, не менее девяти месяцев в год, там живет и имеет соответствующую регистрацию.

Принятие закона, по мнению экономистов и экспертов  очень важно как с точки зрения решения социально-экономических и демографических проблем местного населения, так и для прекращения массового оттока людей из таких районов в равнинную местность и крупные города, где условия жизни лучше. Грузинские ученые и эксперты полагают, что "при четкой реализации положений принятого закона не только прекратится массовый отток проживающих в горных районах людей в крупные города, но возможно даже возвращение в родные села части тех жителей горных районов, которые недавно переехали в города".

Демография

Согласно переписи населения за ноябрь 2014 года в Грузии проживало 3 729 000 человек, из них в городах - 2 140 000, в селах - 1 589 000. Самый крупный город - Тбилиси, где проживают 1 120 000 (это 30% населения республики). Тбилиси - единственный населенный пункт в стране, где численность населения не уменьшалась в последние два десятилетия: несмотря на отъезд за рубеж части жителей столицы. Сюда в поисках лучшей жизни переехали десятки тысяч людей других городов страны, равнинных и горных сел.

Что касается высокогорных поселений, точной статистики нет, но, по неофициальным данным, в этих населенных пунктах проживают не менее 300 тыс. человек.

В этом плане наиболее интересным представляется нам опыт Франции. После Второй мировой войны Франция сильно уступала своим альпийским соседям, в первую очередь, Швейцарии и Австрии, по количеству и качеству оборудованных горных курортов. Сейчас же, после нескольких десятилетий устойчивого, организованного развития Франция стала крупнейшим в мире рынком горного туризма. При этом ей удалось избежать таких кризисов развития, какие пережили США и Канада: в начале 70-х годов в США и Канаде имелось соответственно 1200 и 500 горных курортов, на сегодняшний день из них осталось только 507 в США и 240 в Канаде.

Во Франции общее число горных курортов превысило 400, причем подавляющее большинство из них были построены "с нуля", на голом месте, а наиболее известные - Куршевель, Ля Плань, Ле Дез и другие - стали мировым эталоном качества их обустройства. Такие результаты во многом обязаны активному участию французского государства, которое сформулировало принципы развития, создало законодательную форму для него, а также всячески содействовало развитию экономической деятельности в горных видах спорта.

Еще один положительный пример – Альпийская конвенция. Альпийская конвенция была открыта для подписания в 1991 г. и вступила в силу в 1995 г. Она призванная обеспечить устойчивое развитие Альпийского горного региона.

Первый проект правового документа, озаглавленный «Проект Европейской хартии горных регионов», был утвержден Конгрессом в его Рекомендации 14 (1995); проект Европейской рамочной конвенции о горных регионах:

- касается всех горных районов в государствах-членах Совета Европы, проживающего в них населения, а также европейских, национальных и региональных политических органов;

- разработан в ответ на стремление договориться о комплексном регулировании режима горных районов в Европе с учетом социально-экономических, культурных и экологических аспектов горных регионов Европы;

- ориентирован на содействие заключению на двусторонней и многосторонней основе международных соглашений по вопросу о трансграничных горных массивах, а также принятию национальной политики развития и охраны горных регионов;

Карпатская конвенция была принята и подписана семью участницами (Чешская Республика, Венгрия, Польша, Румыния, Сербия, Украина) в мае 2003 года в столице Украины Киеве и вступила в силу в январе 2006 года. Карпатская конвенция является единственным многосторонним механизмом управления Карпатами, не считая Альпийской конвенции (второй субрегиональный международный договор об охране и устойчивом развитии горных регионов во всем мире).^[10]

Также существует Горный Закон Украины от 6 октября 1999 года.

Выводы:

Горные условия оказывают значительное воздействие на условия жизни населения и эффективность его хозяйственной деятельности. Это проявляется в ущербах для экономики за счет роста издержек хозяйственной деятельности, в том числе и в домашних хозяйствах, суженности структуры экономики, снижении доходных статей бюджета и увеличении бюджетных затрат.  Все это требует разработки методики оценки воздействия «горности» на экономику и население Республики Алтай и  проведение на ее основе конкретных расчетов для определения размеров бюджетных трансфертов на снижение воздействия «горности» на социально-экономический комплекс территории. В целях разработки внятной методики оценки воздействия «горности» на экономику и население Алтая Правительство Республики Алтай в лице Минэкономразвития Республики Алтай сотрудничает с Московским государственным университетом и ведет с ним соответствующие работы. Ожидаемый эффект от разработки оценки воздействия «горности» на экономику заключается в следующем. Во-первых – это подготовка предложений в Правительство Российской Федерации по использованию интегральной оценки «горности» при расчете бюджетных трансфертов для снижения воздействия «горности» на экономику и население горного субъекта РФ; при распределении средств федерального бюджета на реализацию ФЦП для снижения процента софинансирования программ горными субъектами РФ; при расчете субсидий на возмещение части затрат сельскохозяйственным товаропроизводителям. При этом учитывается опыт Кольского научного центра РАН  и результаты по разработке методики интегральной оценки степени дискомфортности территорий для целей районирования и оценке условий дискомфортности жизнедеятельности населения Республики Алтай, учитывающей специфику высокогорных и безводных территорий. Во-вторых, на основе модифицированной методики на примере Республики будет проведен отбор и анализ показателей для оценки воздействия «горности» на экономику и население горного субъекта РФ. В результате будут сформированы два перечня показателей. Первый перечень фактор-признаков должен включать различные физико-географические, климатические, гидрологические характеристики горных территорий, а также показатели, характеризующие низкую плотность расселения. Второй перечень результирующих признаков, индикаторов должен включать социально-экономические показатели, в той или иной мере, зависящие от фактор-признаков. В-третьих, модификация имеющейся методики по оценке воздействия «горности» на экономику и население горного региона РФ.

В результате будет определен относительный количественный интегральный показатель «горность», который будет определяться совокупностью факторов, присущих каждому горному региону Российской Федерации, и определена его степень влияния на социально-экономические показатели региона. Наконец разработка методики оценки размеров бюджетных трансфертов для снижения воздействия «горности» на экономику и население горного субъекта РФ. В результате будет проведена предварительная оценка размеров бюджетных трансфертов для снижения воздействия «горности» на экономику и население.

Горные территории являются стратегическими зонами интересов страны и региона, имеют значительный потенциал в хозяйственном, экономическом и социальном развитии. Кроме того, 7 горных районов граничат с другими государствами. Все процессы, происходящие в горных районах, отражаются на стабильности в целом и в определенной степени негативно влияют на состояние равнинной зоны, снижая инвестиционную привлекательность горных территорий и усиливая отток населения. Присутствие человека в горах должно быть организовано по-новому. «Главное для горных территорий, чтобы человек остался в горах. Очень важно, чтобы была возможность сохранить культурно-исторические ценности каждого из народов, проживающих в горных территориях, сохранить государственную целостность нашей страны. Необходимо, чтобы человек в горах был не иждивенцем, а был включен в социокультурное пространство. Сегодня властям необходимо выработать те эффективные инструменты, которые действительно создавали условия для развития горных территорий». Горные территории – это сокровищницы биоразнообразия и природных ресурсов, а также места концентрации уникального культурного наследия: горные районы населяет большое количество этнических групп, каждая из которых сохранила собственный язык, традиции, уклад жизни, мировоззрение, а также памятники истории, культуры и архитектуры. Горные территории, обладая колоссальным многофакторным потенциалом, могут стать основой для разрешения негативных проявлений и последствий ряда проблем, в том числе и глобальных. Это касается, в первую очередь, проблем, связанных со здоровьем человека и недостатком чистой питьевой воды во многих регионах мира, а также разрешения вопросов развития современной энергетики и энергетической безопасности, сельскохозяйственного и продовольственного обеспечения и ряда многих других проблем, поэтому изучение и использование международного опыта для обеспечения устойчивого развития горных территорий  это должно стать важнейшей прерогативой наших законодателей.

Органы исполнительной власти не воспринимают специфику горных районов и поэтому не проводят адресной поддержки их развития. До сих пор сохраняется дотационная модель приравнивания некоторых горных районов к районам Крайнего Севера. В современных условиях такая «горная политика» выглядит анахронизмом. В структуре Правительства не существует ни одного министерства или ведомства, которое бы курировало вопросы развития горных территорий. После МГГ-2002^[11] Минэкономразвития РФ проявило некоторый интерес к этой проблеме, включив в Планы НИОКР^[12] тему по разработке концепции устойчивого развития горных регионов России. Однако нагрянувшая административная реформа «закрыла» эту тему и в настоящий момент не существует никаких сигналов о проявлении интереса к этой проблеме. Казалось бы, что институт представительной власти в лице депутатов, многие из которых представляют интересы горных субъектов РФ, должен играть ключевую роль в формировании государственной политики по устойчивому развитию горных районов. К сожалению, последовательных и продуманных действий в этом направлении не наблюдается. Отдельные разовые мероприятия (упоминавшиеся уже Слушания в Госдуме по итогам МГГ-2002) общей ситуации не меняют. Такое положение резко контрастирует с активностью парламентариев многих стран, где созданы группы друзей гор, лоббирующие интересы горных территорий (например, в Европарламенте и Парламенте Италии, во Франции, Болгарии).

Пожалуй, наука -  это единственный сектор, который последовательно и на протяжении многих десятилетий активно исследует проблему устойчивого развития горных регионов России. Ученые играют роль своеобразного катализатора по поддержанию интереса к этой проблеме как в государственных структурах, так и в общественном сознании. Необходимо подчеркнуть, что корни этого интереса уходят в далекие 30-е годы прошлого столетия, когда Академия наук СССР проводила оценку ресурсного потенциала и разрабатывала стратегию социально-экономического развития. В 1996 году благодаря инициативе Института географии РАН и поддержке Министерства охраны окружающей среды и ресурсов РФ был подготовлен Национальный доклад «Горные регионы России: состояние и проблемы развития».

 Стратегической целью развития человеческих ресурсов горных территорий должно быть обеспечение устойчивого повышения уровня и качества жизни населения на основе сбалансированной социально-экономической системы инновационного типа, гарантирующей национальную безопасность и динамичное развитие экономики, а также предоставление современных услуг образования, отвечающих новым требованиям рынка труда. Конкретные пути инновационного развития горных регионов должны формироваться под влиянием трех основных факторов:

1) создания совокупности объективных условий и предпосылок для перехода экономик регионов на инновационный путь развития;

2) формирования у всех субъектов рынка достаточных мотивов для активизации инновационных процессов;

3) создания системы институтов централизованного, корпоративного и финансового управления, отвечающих требования современной экономики инновационного типа.

На практике разработка стратегии социально- экономического развития горных территорий связана с проведением маркетинговых исследований, целью которых является составление долгосрочного и краткосрочного плана их развития. Выработанная стратегия во многом определяет содержание основных направлений деятельности органов управления. Процесс принятия управленческих решений в этой сфере характеризуется высокой информативностью и сложностью. Необходимо создавать системы поддержки принятия решений для органов власти горных регионов, реализуемые с использованием новых подходов к моделированию и новейших информационных технологий принятия решений, анализа данных, широким применением компьютерного моделирования.

Основными задачами государственной политики в сфере развития горных территорий в современных условиях являются:

1. Устойчивое развитие горных территорий субъектов Российской Федерации.
2. Обеспечение социальной поддержки и занятости населения горных населенных пунктов.
3. Обеспечение условий повышения уровня и качества жизни жителей горных населенных пунктов, увеличение их доходов, а также сокращение различий в уровне социально-экономического развития горных, равнинных и предгорных территорий.
4. Создание условий для сокращения оттока и закрепления молодежи в горных населенных пунктах, оказание мер государственной поддержки при строительстве жилья и получении иных льгот для многодетных семей.

5. Сохранение и воспроизводство природных ресурсов горных территорий.
6. Создание благоприятного инвестиционного климата и привлечение инвестиционного капитала на развитие горных территорий.

7. Предоставление государственных гарантий физическим и юридическим лицам, хозяйствующим субъектам, осуществляющим инвестиционную деятельность, направленную на развитие малого и среднего предпринимательства в горных территориях.
8. Содействие в реализации продукции, произведённой на территории горных районов и её продвижение на рынок.

10. Предотвращение и ликвидация последствий опасных природных процессов и явлений: обвалов, лавин, селей, оползней, эрозий почвы подтоплений населённых пунктов и иных процессов и явлений, оказывающих негативное или разрушительное воздействие на горные территории.

11. Сохранение, использование и популяризация, а также государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России.

Для решения этих задач необходимо:

1. Разработать и законодательно закрепить эффективные социально-экономические меры, направленные на развитие хозяйственной деятельности и стимулирование труда в горной местности.
2. Предусмотреть специальные меры по укреплению финансовой основы местного самоуправления в горных территориях.

3. Разработать специальную правительственную программу по поддержке населения, проживающего в горной зоне России, используя при этом зарубежный опыт.

Для комплексного решения всех задач, связанных с проблемами горных территории России, необходимо принять Федеральный закон «О горных территорияхРоссии».

Список литературы:

1. Трудовой Кодекс РФ от 30.12.2001 года № 197 ФЗ с изменениями и дополнениями вступившими в силу с 31.09.2016 года. М:. «Юрайт», 2016г.
2.  Закон от 30.12.1998 года  № 30 РЗ «О горных территориях в Республике Северная Осетия – Алания».
3. Научная конференция по эффективному развитию горных территорий.  Юсупов Р.Д. «Эффективность развития горных территорий», Дагестан  2016 год.

4.  Журнал «Устойчивое развитие горных территорий». Цогоева А.Р., Вазиева А.Т. Специфика экономико- математического моделирования землеустройства в условиях горных территорий РСО-Алания -  с.59

5.  Журнал «Устойчивое развитие горных территорий» Мамсуров Т.Д - с.7

6.  Сборник статей юбилейной международной научно-практической конференции «Факторы окружающей среды и здоровье населения «Создание нормальных параметров условий труда на рабочих местах в условиях высокогорья»  Алюоров И.Д., Джаджиева Д.Р. – с. 234

7.  Вестник Международной академии наук экологии и безопасности жизнедеятельности «Экологические и правовые принципы устойчивого развития горных территорий», Алборов И.Д., Джаджиева Д.Р. – с. 69

8.  Международная научно-практическая  конференция "Эффективное развитие горных территорий России". 

9.  https://ru.wikipedia.org/wiki/

10. Гуня А.Н. Социально ориентированные концепции и подходы в исследовании гррных территорий Кавказа. Владикавказ, 2012 год – с 54.